2020年注定是要載入人類史冊的一個特殊年份。新冠肺炎疫情在全球爆發(fā)，成為自1918年西班牙大流感以來最大規(guī)模的人類傳染疾病，截至目前，全球累計感染人數(shù)超過1.28億，累計死亡人數(shù)超過270萬，全球233個國家和地區(qū)無一幸免。人類社會在這場災難面前，手足無措，深感無力。新冠肺炎疫情嚴重沖擊了社會科學標榜的秩序、合作、共贏，我們過去數(shù)十年艱難構(gòu)建起來的分工體系被碾得粉碎，人類社會重新回到了民族主義和保護主義。在本報告完成之際，我們還看不到人類社會完全走出疫情影響的時間表，而疫情給我們這個時代帶來的影響則更為深遠。
　　首先，全球經(jīng)濟增長嚴重受挫。2020年，全球經(jīng)濟增速跌落到-4.4%，第一大經(jīng)濟體美國的經(jīng)濟增速為-3.5%，是自1946年以來的最低增速；德國和日本的經(jīng)濟增速分別為-4.9%和-4.8%，英國增速更是滑落到-9.9%；與中國相鄰的另一個新興經(jīng)濟體印度的經(jīng)濟增長同樣深受疫情沖擊，其2020年GDP增速為-8.1%。中國是2020年全球主要經(jīng)濟體中經(jīng)濟唯一正增長的國家，GDP增速為2.3%，成為全球率先走出疫情影響的國家，即使這樣，2.3%的GDP增速也是改革開放40多年來的最低永平。
　　其次，貿(mào)易保護主義抬頭。近年來，我國外貿(mào)行業(yè)持續(xù)受到中美貿(mào)易摩擦的負面影響，2020年新冠肺炎疫情的爆發(fā)則加劇了各國的貿(mào)易保護主義情緒。從短期來看，2020年前三季度，全球進口貨物增值稅、消費稅11007億元，同比下降9.4%；關(guān)稅1899億元，同比下降11.6%；出口退稅11314億元，同比下降12%。隨著疫情在全世界范圍內(nèi)的爆發(fā)和蔓延，2020年全球的商品需求同比2019年出現(xiàn)明顯下滑，外貿(mào)行業(yè)受到短期沖擊。從長期來看，新冠肺炎疫情暴露出以美國為首的西方國家的制造業(yè)短板，避免過度依賴中國制造成為美國國內(nèi)兩黨的政治共識，強烈的民族主義和保護主義情緒將對我國的外貿(mào)行業(yè)產(chǎn)生深遠的負面影響。
　　最后，疫情也深刻地改變了我們的生活。新冠肺炎作為一種呼吸道傳染病，它天然地增加了人們線下社交的成本，全世界范圍內(nèi)的實體商業(yè)都遭受到了不同程度的沖擊，經(jīng)濟活動顯著地從線下轉(zhuǎn)為線上。在線購物、在線會議以及在線教育等線上商業(yè)模式的蓬勃發(fā)展深刻地改變了中國的服務業(yè)結(jié)構(gòu)。2020年中國全年GDP核算顯示，信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務業(yè)產(chǎn)值全年同比增長16.9%，線上經(jīng)濟呈現(xiàn)井噴式、跨越式發(fā)展；與此同時，住宿和餐飲業(yè)產(chǎn)值全年同比下降13.i%，批發(fā)和零售業(yè)產(chǎn)值全年同比下降1.3%，租賃和商務服務業(yè)產(chǎn)值全年同比下降5.3%，這意味著全社會的商業(yè)活動正在加速從線下轉(zhuǎn)為線上。
　　財政是為公共需要而籌集的公共資源，天然具有化解風險的目標和責任。防疫屬于公共衛(wèi)生的范疇，需要財政提供資金來構(gòu)筑防疫體系。新冠肺炎疫情對財政的影響是雙方面的：一方面是嚴重沖擊了財政收入，另一方面是對財政支出提出了更高要求。
　　與GDP增速相比，財政收入增速的回落更為明顯。2020年中國財政收入增速為-3.9%，是改革開放40多年來唯一一次負增長的年份。其中，中央財政收入增速下降7.3%，作為實體經(jīng)濟“晴雨表”和最主要的稅種，增值稅收入下降了8.9%。2020年上半年的收入增速更是滑落至-10.8%，1-5月的財政收入增速均為負，自6月份開始，當月的財政收入增速開始轉(zhuǎn)正。在全國收入增速下滑的同時，各省份的分化也在加劇，2020年有10個省份的財政收入增速為負，其中，最早爆發(fā)疫情的湖北省，其財政收入增速更是降至-25.9%，成為當年收入下滑最嚴重的省份。
　　為了抗擊新冠肺炎疫情和復工復產(chǎn)，2020年的財政支出規(guī)模達到了歷史最高點。2020年全國一般公共預算支出245588億元，同比增長2.8%，其中用于衛(wèi)生健康的支出增長了15.2%，用于社會保障和就業(yè)的支出增長了10.9%。中央本級支出負增長，為-0.1%，其中非急需非剛性支出壓減50%以上，用于教育、科技等領(lǐng)域的支出也同比下降4%以上。在財政支出增長的同時，中國也出臺了多項復工復產(chǎn)的稅收優(yōu)惠政策，將小規(guī)模納稅人的征收率由3%下調(diào)至1%，還免征了湖北省小規(guī)模納稅人的增值稅，針對中小微企業(yè)社保費、企業(yè)所得稅采取了免征或延遲繳納的政策。
　　在收入下滑的同時，財政支出規(guī)模卻不斷增加，不得不安排更多的財政赤字。2020年的赤字率提高到3.6%以上，是近年來唯一一次突破3%的上限，赤字規(guī)模增加了1萬億元的債務資金。不過，中國用于積極財政政策的債務資金遠不止這些，因為現(xiàn)有的財政赤字只統(tǒng)計一般公共預算中的赤字規(guī)模，而政府性基金預算中的赤字并不計入赤字率。2020年利用債務融資的財政資金實際規(guī)模接近8.5萬億元，包括一般債券3.76萬億元、專項債券3.75萬億元、抗疫特別國債1萬億元，債務收入達到歷史最高值。
　　疫情對財政的沖擊呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異，也對財政管理提出了新要求。一方面，疫情對各地區(qū)的影響差別巨大。各地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在差異，因而其財政的抗風險能力也不同，例如，在汽車、旅游等行業(yè)下滑的同時，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、在線教育等卻在顯著增長。另一方面，減稅降費政策對各層級財政的影響也不同，中國地方財政呈現(xiàn)差異化的分級財政模式，基層財政收入往往依賴于中小企業(yè)，針對這些企業(yè)的減稅降費政策，也相應影響了基層財政的收入。因此，為了緩解基層財政困境和落實“六�！比蝿�，中央財政也創(chuàng)新了財政模式，建立了特殊轉(zhuǎn)移支付機制，讓新增財政赤字和抗疫特別國債的2萬億元直達市縣基層，并且這一機制也在2021年得到了延續(xù)，有望緩解中國地方的多級財政困境。
　　本報告正是在這樣特殊的背景之下，選擇“風險應對中的財政及啟示”為題，試圖回顧歷史，總結(jié)當下，展望未來。
　　我們系統(tǒng)總結(jié)了中國歷史上的多次公共風險和相應的財政應對策略。中國歷史上出現(xiàn)了多次的戰(zhàn)爭、自然災害和瘟疫。據(jù)統(tǒng)計，自原始社會至1911年清王朝滅亡，中國大地上共發(fā)生有史可稽的具有一定規(guī)模的戰(zhàn)爭近4000次；從公元前1766年至1937年的3703年間，總計發(fā)生各種災害5258次，其中，水災、旱災最多；從公元前674年至1840年的兩千多年間，有載于史冊的古代疫病共826次，差不多每隔3年就要爆發(fā)一次。為了應對疫情，中國早在公元前3世紀時就采取了隔離的辦法。在近代與疫病的抗爭中，從政府到民間都曾采取諸多防疫、驗疫和治疫的措施。而為了應對財政的收支矛盾，古代政府的傳統(tǒng)做法主要是“節(jié)流”和“開源”兩個方面，例如專賣制度、改革稅制等。
　　我們也回顧了中國最近的一次公共衛(wèi)生風險-2003年的“非典”以及當年的應對經(jīng)驗�？傮w而言，“非典”疫情對我國經(jīng)濟的影響是有限和短暫的，盡管對部分行業(yè)造成了較大沖擊，但2003年的中國經(jīng)濟正處于一個加速增長期，疫情并未傷及經(jīng)濟增長的基本面，更末改變中國經(jīng)濟增長的內(nèi)在動力和經(jīng)濟發(fā)展的長期態(tài)勢。2003年我國財政收入增速相比2002年下降，但仍然以14.9%的增速增長；財政支出僅在短期激增，在4月份、5月份，一般公共預算支出同比增速分別達到16.6%、26.5%，但全年的增速僅為11.8%。相應地，國家也采取了多項減輕企業(yè)負擔的稅費優(yōu)惠政策，例如對民航、旅游、餐飲、商貿(mào)、出租車等受影響較大的行業(yè)，減免行政事業(yè)性收費或營業(yè)稅、城市維護建設稅、教育費附加等。
　　本報告第五編系統(tǒng)總結(jié)了中國應對新冠肺炎疫情的財稅政策。相關(guān)的財政政策可大體劃分為兩類：第一，在疫情爆發(fā)階段，這一期間財政政策側(cè)重于支持各類防疫措施；第二，鑒于疫情所帶來的眾多經(jīng)濟后果，財政部等相關(guān)部門推出了相應的財稅扶持政策，為經(jīng)濟發(fā)展保駕護航。具體來說，防疫階段的對策主要是為患者提供費用補貼，為支持抗疫的各行各業(yè)提供稅收減免等優(yōu)惠措施；促進經(jīng)濟發(fā)展的對策主要是對各地區(qū)的企業(yè)實行稅費減免等優(yōu)惠政策，發(fā)行特別國債，以及加大專項債發(fā)債力度，等等。以上相關(guān)的財政政策以針對企業(yè)、個體等微觀主體為主，結(jié)合發(fā)行特別國債、加大專項債發(fā)債力度等宏觀政策共同對抗疫情的沖擊。
　　第六編橫向比較了美國、日本和歐盟等主要經(jīng)濟體的抗疫政策。我們詳盡總結(jié)了西方國家內(nèi)部各級政府為應對新冠肺炎疫情而推出的財政政策，并逐個分析各國財政政策的優(yōu)缺點。西方各國的抗疫政策顯現(xiàn)出較為統(tǒng)一的特點，即在疫情爆發(fā)初期反應較為遲鈍，但在疫情爆發(fā)的中后期能夠拿出豐富、全面且細致的財政政策，強調(diào)從稅費、貸款融資、金融補助等方面對企業(yè)進行援助。針對美國，我們發(fā)現(xiàn)其財政政策具有重視效率、強調(diào)就業(yè)、措施細致和地方主動的優(yōu)點，但同時也具有欠缺醫(yī)療保障和政策地方差異化過大的缺點；針對日本，我們發(fā)現(xiàn)其財政政策具有計劃性強、制度完善、政策細化和地方主動的優(yōu)點，但同時也具有政策體系復雜的缺點；針對歐盟，我們發(fā)現(xiàn)其財政政策具有針對性強、保護研發(fā)和鼓勵創(chuàng)新的優(yōu)點，但同時也具有忽視潛在受影響人群的缺點。
　　最后，本報告從三方面對后疫情時代的財稅改革提出了優(yōu)化措施，包括財政收支、赤字和債務、財政治理等。財政體制改革的目標，一方面是增加財政自身的抗風險能力，另一方面是促進現(xiàn)代財政制度的建設。
　　人類或許不能完全避免下一次公共風險的到來，但如果我們能夠積攢更多的應對公共風險的經(jīng)驗，特別是在公共財政領(lǐng)域，進行正確科學的財政收支調(diào)整，就能夠在一定程度上轉(zhuǎn)危為機，實現(xiàn)超越式發(fā)展。