我們國家一直在提國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。國家治理，最初可以更多或者更偏重于用強制力甚至暴力去實現(xiàn)其制度目標，但當國家治理到一定階段時，不僅公共服務占據(jù)了最主要的地位（甚至最初的警察職能也可以視為國家提供公共服務的一種），而且完全依靠暴力統(tǒng)治，無法有效地進行國家治理。因此行政合同、行政指導等這些柔性的治理手段慢慢地開始出現(xiàn)，因為其越來越尊重行政相對人的意愿和利益，且治理成本具有相對優(yōu)勢，國家往往愿意用柔性方式來實施統(tǒng)治、管理、治理、服務，這是一種多元化的社會治理方式。其中協(xié)議是必然的選項之一，而且一直為大多數(shù)人所推崇。
從發(fā)展階段角度上看，我國行政法及行政訴訟法的理論與實踐還處在一個相對初級的階段，那么，作為新型行政管理和公共服務方式的行政協(xié)議的理論與實踐更是如此。我國行政法理論一般將行政行為分為單方行為和雙方行為這兩種。但在理論上，這種分法非常別扭。因為單方行為中行政機關占據(jù)主導和優(yōu)勢地位，其單方作出的職權行為是當之無愧的“行政行為”，而行政協(xié)議作為雙方行為是以協(xié)商為前提，是行政機關和相對人意思表示一致的結果。也就是說，行政協(xié)議作為雙方共同作出的行政法上的行為，與所謂的單方行政行為多有不同，行政法理論將其歸入行政行為范疇確實有說不太清楚之處。在這種情況下，有一些學者提出行政相關行為的概念，以此來涵蓋行政協(xié)議，又區(qū)別于傳統(tǒng)的行政行為。因此，行政協(xié)議在理論上雖然一致認為兼具行政性和協(xié)議性，但是，何者為第一性，仁者見仁，智者見智，理論上的闡釋不清，在實踐中更是困惑，導致許多問題爭論不休。
我們認為，行政協(xié)議很多問題模糊不清，主要是因為沒有理解其理論基礎與制度邏輯。而理論基礎與制度邏輯和其之后的實踐選擇是有密切關聯(lián)的。從更廣闊的視野來看，行政協(xié)議理論、制度與實踐，至少包括三個方面，且對于行政協(xié)議相關思考也必須圍繞這三個方面展開。
第一個方面是，行政協(xié)議的理論基礎。從基礎理論層面看，必須考慮行政協(xié)議為什么會出現(xiàn)？它和其他行政職權行為有何不同？它的存在必須具備哪些條件？行政協(xié)議具有研究價值的同時在實踐中也起到重要作用的根本原因在于尊重當事人，當事人自愿履行，執(zhí)法成本就會減少。但這其中也有一個問題：行政協(xié)議作為一個雙方行為，其和單方行為是什么關系？什么情況下可以用行政協(xié)議或者行政合同的方式進行管理或者提供公共服務？選擇了行政合同管理的，是否又可以采用單方行為予以取代？這些問題在實踐中和理論上沒有很好的闡釋。并且，協(xié)議有公法協(xié)議和私法協(xié)議，作為行政機關可以用行政協(xié)議這種公法協(xié)議，也可以用民商法中的私法協(xié)議進行服務和管理，在這種情況下有沒有法律依據(jù)上的要求？有沒有相應的特殊標準進行區(qū)分？現(xiàn)在許多關于公行政受到私法規(guī)范的文章都在探討如何區(qū)分政府或者行政機關的公法契約和私法契約，在什么條件下可以并存或者只能選擇其中一個，以及如何區(qū)分公法協(xié)議與私法協(xié)議，目前都沒有很好地闡釋其中的原理和實踐要求，而在理論上和制度治理上這些問題又必須首先回答。
第二個方面是，行政協(xié)議的實體及程序制度。它至少包括，什么是行政協(xié)議，行政協(xié)議有哪些種類，行政協(xié)議的締約權限、程序及形式，行政協(xié)議的效力（成立與否，有效無效、可撤銷、可變更、可解除、可執(zhí)行），甚至是其違約責任和賠償、補償標準，以及它們之間的關系等行政協(xié)議的實體及程序制度。
第三個方面是，行政協(xié)議的司法審查或者行政訴訟。行政協(xié)議的司法審查或者行政訴訟，是從司法機關的角度去思考行政協(xié)議案件的審查和行政協(xié)議爭議的解決。這些內容實際上是關于行政協(xié)議的相對獨立和具體的司法制度。主要有以下考慮：針對這種特殊的行為，司法審查或者行政訴訟會不會有一定的特殊性？行政協(xié)議訴訟具有哪些特有的與一般行政訴訟不同的審理原則與審理方式，受理與起訴，舉證責任與法律適用（尤其是民商法律和行政法律如何協(xié)調適用），判決與裁定等。
2014年修正的《行政訴訟法》將行政協(xié)議明確納入行政訴訟的受案范圍，開啟了行政協(xié)議訴訟的新時代。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》及《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》從行政訴訟角度對行政協(xié)議進行了專門的規(guī)定，極大地豐富了行政協(xié)議的實體和訴訟法律制度。本書依托《行政訴訟法》及相關司法解釋、其他國家和地區(qū)的行政合同理論和制度，著力對上述三個方面（這三個方面恰好分別是從宏觀、中觀、微觀三個層次）進行初步探討。本書雖力求準確和科學，但因水平所限，不當之處，歡迎批評，歡迎斧正。
楊科雄 郭雪
2021年春
第一編 行政協(xié)議的理論基礎
第一章 公共服務：行政法的基礎// 003
一、公行政的歷史嬗變// 003
二、公共服務的提出// 006
三、公共服務與公共利益// 010
第二章 公共服務的法哲學基礎// 017
一、法學的本體論// 017
二、公共服務的認定：主觀與客觀之間// 027
三、關系思維在行政協(xié)議中的運用// 038
第三章 公行政是如何走向私法的// 049
一、公行政與實現(xiàn)方式// 049
二、行政私法現(xiàn)象的誕生// 054
三、引進行政私法的意義// 060
第四章 行政協(xié)議的制度邏輯// 067
一、統(tǒng)一于公行政目的和私法手段之間的行政協(xié)議// 067
二、平衡于公行政變遷與協(xié)議穩(wěn)定性之間的行政協(xié)議// 073
三、游離于公法與私法之間的行政協(xié)議// 078
第二編 行政協(xié)議的法律制度
第五章 行政協(xié)議的定義與分類// 089
第一節(jié) 行政協(xié)議的定義// 089
一、行政協(xié)議的識別困境// 089
二、行政協(xié)議識別標準的境外借鑒// 091
三、我國行政協(xié)議的識別標準// 096
第二節(jié) 行政協(xié)議的分類// 102
一、法、德兩國的行政合同分類// 102
二、我國行政協(xié)議的分類// 105
三、我國政府和社會資本合作協(xié)議// 118
第六章 行政協(xié)議的有效與無效// 125
第一節(jié) 行政協(xié)議的有效// 125
一、行政協(xié)議的效力// 125
二、行政協(xié)議的效力過程// 130
三、行政協(xié)議的有效性和合法性// 135
第二節(jié) 行政協(xié)議的無效// 149
一、行政協(xié)議無效概況// 149
二、適用行政法律認定行政協(xié)議無效// 151
三、適用民事法律確認行政協(xié)議無效// 154
四、是否存在行政協(xié)議獨特的無效標準// 158
五、認定行政協(xié)議無效的平衡審判理念// 162
六、行政協(xié)議無效的其他問題// 164
第七章 行政協(xié)議的調適與履行// 166
第一節(jié) 行政協(xié)議的調適// 166
一、境外的行政協(xié)議優(yōu)益權// 167
二、行政優(yōu)益權的由來// 172
三、行政優(yōu)益權的行使條件// 176
四、行政優(yōu)益權需要說明的兩個問題// 179
第二節(jié) 行政協(xié)議的履行// 186
一、行政協(xié)議履行的理論基礎// 186
二、行政相對人不履約時的可能救濟途徑// 188
三、未來的發(fā)展方向：約定執(zhí)行// 197
第八章 行政協(xié)議的法律責任// 200
一、締約過失責任// 201
二、行政補償責任// 203
三、違約責任// 208
第三編 行政協(xié)議的司法審查
第九章 行政協(xié)議訴訟的特有制度// 227
第一節(jié) 客觀訴訟與主觀訴訟// 227
第二節(jié) 行為之訴與關系之訴// 230
一、行政協(xié)議的行為之訴// 231
二、行政協(xié)議的關系之訴// 234
三、行為之訴與關系之訴的關系// 236
第三節(jié) 審理行政協(xié)議案件的特有規(guī)則// 238
一、處理好行政性和協(xié)議性之間的關系// 238
二、處理好依法行政與契約自由的關系// 239
三、處理好依法行政和契約安定性的關系// 239
四、處理好行政靈活性和契約安定性的關系// 241
五、處理好公益與私益、不同私益之間的關系// 243
六、處理好“全面管轄原則”和“兩分法”的關系// 244
第四節(jié) 行政協(xié)議訴訟的前景展望// 246
第十章 行政協(xié)議案件的受理// 249
第一節(jié) 受案范圍// 249
一、概念維度// 252
二、種類維度// 253
三、時間維度// 257
四、階段維度// 259
第二節(jié) 起訴條件// 263
一、管轄制度// 263
二、訴訟期限// 272
三、訴訟費用// 276
四、明確訴請// 278
五、當事人// 280
六、非行政協(xié)議當事人的原告主體資格// 284
第十一章 行政協(xié)議案件的審理// 297
第一節(jié) 行政協(xié)議案件的舉證責任// 297
一、行政協(xié)議案件的雙舉證規(guī)則// 297
二、合法性問題的舉證責任// 299
三、契約性問題的舉證責任// 302
第二節(jié) 行政協(xié)議案件的審查規(guī)則// 306
一、構建行政協(xié)議的雙審查制度// 306
二、對行政協(xié)議的合法性審查// 308
三、對行政協(xié)議合法性審查的其他問題// 312
四、對行政協(xié)議的契約性審查// 316
五、合法性審查與契約性審查的關系// 319
第三節(jié) 行政協(xié)議案件的法律適用// 323
一、受公私法拘束的行政協(xié)議// 323
二、構建行政協(xié)議案件的雙適法規(guī)則// 325
三、對行政法律規(guī)范的優(yōu)先適用// 329
四、對民事法律規(guī)范的適用// 331
第十二章 行政協(xié)議案件的裁判// 339
第一節(jié) 統(tǒng)一于客觀判決和主觀判決的裁判方法// 339
一、行政裁判方法的運用// 341
二、民事裁判方法的運用// 342
第二節(jié) 不同階段的行政協(xié)議案件裁判方法// 345
第三節(jié) 行政協(xié)議訴訟中的法官權力及多元的處理方式// 353
附錄
最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定// 359
《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》新聞發(fā)布稿// 365
參考案例// 375
后記// 390
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