2013年國(guó)防白皮書(shū)：保衛(wèi)澳大利亞
及其國(guó)家利益原文出處是澳大利亞國(guó)防部網(wǎng)站：http://wwwdefencegovau/whitepaper2013/docs/WP_2013_webpdf。
2013年5月
澳大利亞國(guó)防部[2]防長(zhǎng)前言澳大利亞政府的基本職責(zé)之一，就是保護(hù)和保衛(wèi)我們的人民，保護(hù)和提升我們的國(guó)家安全利益。這要求我們對(duì)國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境中的風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇做出復(fù)雜的戰(zhàn)略判斷。這要求著我們能夠提供一支效率高強(qiáng)、運(yùn)行高效的澳大利亞國(guó)防軍，使其能夠?yàn)閼?yīng)對(duì)戰(zhàn)略挑戰(zhàn)做出貢獻(xiàn)。我們政府必須要對(duì)部隊(duì)?wèi)B(tài)勢(shì)、行動(dòng)性能、能力、維持和國(guó)防預(yù)算及財(cái)政做出判斷。這就要求澳大利亞政府定期地、有條不紊地審視國(guó)際戰(zhàn)略環(huán)境和澳大利亞的戰(zhàn)略配置及態(tài)勢(shì)，以確保它們能夠適應(yīng)不斷演變的環(huán)境。我們上一次出臺(tái)《國(guó)防白皮書(shū)》是在2009年，這也是9年來(lái)的第一份白皮書(shū)，而且時(shí)間間隔太長(zhǎng)了。這就是為何政府在2009年要承諾最多每隔5年就要出臺(tái)一份《國(guó)防白皮書(shū)》，也就是因?yàn)檫@個(gè)，總理和我去年5月承諾政府在今年上半年要出臺(tái)一份新的《國(guó)防白皮書(shū)》�！�2013年白皮書(shū)》考慮到了2009年以來(lái)國(guó)際和國(guó)內(nèi)一系列重大的進(jìn)展，這些進(jìn)展影響到了澳大利亞的安全和國(guó)防配置，包括這些配置對(duì)部隊(duì)?wèi)B(tài)勢(shì)、未來(lái)的部隊(duì)結(jié)構(gòu)和國(guó)防預(yù)算的影響。這些進(jìn)展包括正在進(jìn)行的朝向印度洋—太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略和軍事轉(zhuǎn)移，包括澳大利亞國(guó)防軍從阿富汗、東帝汶和所羅門群島的行動(dòng)撤離，包括美國(guó)向亞太地區(qū)的再平衡，包括澳大利亞依據(jù)與美國(guó)的聯(lián)盟關(guān)系而展開(kāi)的極大提升了的實(shí)際合作，也包括當(dāng)前正在演進(jìn)中的全球金融危機(jī)的負(fù)面影響，這些負(fù)面影響已經(jīng)持續(xù)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)、國(guó)內(nèi)的財(cái)政環(huán)境和國(guó)防預(yù)算產(chǎn)生了極大的有害影響。全球金融危機(jī)表明，戰(zhàn)略環(huán)境可以在毫無(wú)征兆的情況下發(fā)生改變，并且可以對(duì)澳大利亞國(guó)防軍產(chǎn)生重大影響。它還表明，假設(shè)財(cái)政或經(jīng)濟(jì)環(huán)境會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持常態(tài)不變，是極不明智的規(guī)劃�！�2013年白皮書(shū)》勾勒出了澳大利亞國(guó)防軍在未來(lái)數(shù)年中，要應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略挑戰(zhàn)所需的能力。政府將致力于確保澳大利亞國(guó)防軍擁有必要的能力和文化，能夠有效服務(wù)于澳大利亞的國(guó)家安全利益。隨著戰(zhàn)略環(huán)境的演進(jìn)，隨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇的出現(xiàn)，隨著優(yōu)先事項(xiàng)不斷更新以反映政府和澳大利亞社會(huì)不斷變化的需求，以及它們對(duì)國(guó)防部和澳大利亞國(guó)防軍的意涵，《白皮書(shū)》中所勾勒的倡議和項(xiàng)目也會(huì)不斷發(fā)生改變。要保護(hù)和保衛(wèi)澳大利亞的國(guó)家安全利益，非常關(guān)鍵的一部分是要建立一種有效運(yùn)作的澳大利亞國(guó)防組織�！�2013年白皮書(shū)》勾勒了一個(gè)整合的改革日程，該日程在國(guó)防部的各個(gè)層面嵌入了重大及范圍廣泛的改革計(jì)劃，而政府在單個(gè)人員和機(jī)構(gòu)可靠性、預(yù)算過(guò)程、采購(gòu)和能力及國(guó)防部行為及文化領(lǐng)域內(nèi)，都已經(jīng)開(kāi)始將這些計(jì)劃付諸實(shí)施。我感謝所有為本白皮書(shū)的發(fā)布做出貢獻(xiàn)的人們。第一章為何現(xiàn)在發(fā)布新的白皮書(shū)？我們居住的世界的一部分，正在經(jīng)歷重大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革。我們身處的地區(qū)正在實(shí)現(xiàn)前所未有的增長(zhǎng)，包括中國(guó)、印度、印度尼西亞和韓國(guó)在內(nèi)的一些國(guó)家在一個(gè)世代內(nèi)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型。這對(duì)我們?nèi)绾嗡伎及拇罄麃喌膰?guó)家安全和國(guó)防提出了挑戰(zhàn)。對(duì)于任何一屆政府來(lái)說(shuō)，沒(méi)有哪個(gè)目標(biāo)會(huì)比保衛(wèi)澳大利亞的主權(quán)、人民和國(guó)家安全利益具有更大的優(yōu)先性。為了履行此項(xiàng)職責(zé)，政府深刻認(rèn)識(shí)到了迎接21世紀(jì)安全挑戰(zhàn)的必要性�！�2013年國(guó)防白皮書(shū)》與2013年1月23日發(fā)布的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》，以及2012年10月28日發(fā)布的《亞洲世紀(jì)中的澳大利亞白皮書(shū)》相輔相成，互為補(bǔ)充。這三份文件應(yīng)視為一個(gè)整體，宣示了政府對(duì)澳大利亞安全和繁榮的優(yōu)先重心。澳大利亞必須尋求塑造一種有利于自己未來(lái)安全和繁榮的國(guó)際環(huán)境，既能滿足我們的全球利益，又能滿足我們對(duì)本地區(qū)內(nèi)安全這項(xiàng)至關(guān)重要的利益。國(guó)防部通過(guò)向政府提供應(yīng)對(duì)安全威脅的選項(xiàng)，在地區(qū)內(nèi)促進(jìn)一種共同的安全利益觀念，來(lái)做出自己的貢獻(xiàn)。這可以用實(shí)際行動(dòng)來(lái)支撐我們的國(guó)家利益，并有助于建立這么一種環(huán)境，在其中每個(gè)國(guó)家都能將自己的優(yōu)先考慮設(shè)定在經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)發(fā)展之上。我們國(guó)家安全的核心是澳大利亞國(guó)防軍，其宗旨是阻止或擊敗對(duì)我們領(lǐng)土的攻擊，為澳大利亞近鄰地區(qū)的穩(wěn)定和安全作貢獻(xiàn)，幫助履行我們的國(guó)際義務(wù)。在阻止或擊敗對(duì)澳大利亞的武裝攻擊時(shí)，一支可靠的澳大利亞國(guó)防軍能夠?yàn)樽粤Ω�生原則提供物質(zhì)基礎(chǔ)。要打造一支能夠迎接這些挑戰(zhàn)的有效的澳大利亞國(guó)防軍，政府必須對(duì)近期和長(zhǎng)期的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇做出判斷，以幫助構(gòu)建有關(guān)國(guó)防政策、態(tài)勢(shì)、行動(dòng)能力、維持、預(yù)算和財(cái)政的選擇框架。這要求政府定期評(píng)估戰(zhàn)略格局和澳大利亞的政策、態(tài)勢(shì)和能力，以確保它們能夠適應(yīng)不斷變化的環(huán)境。我們地區(qū)內(nèi)正在發(fā)生的深刻的戰(zhàn)略變化正在改變?nèi)�球�?zhàn)略體系。國(guó)家安全的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略維度將繼續(xù)相互交織。我們的安全和繁榮都有賴于世界經(jīng)濟(jì)，而世界經(jīng)濟(jì)仍然是最大的戰(zhàn)略不確定性。經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和前景，以及國(guó)際社會(huì)對(duì)這些問(wèn)題和前景的認(rèn)知，引起了戰(zhàn)略重心從西到東的轉(zhuǎn)移。無(wú)論是在本地區(qū)內(nèi)，還是在全球范圍內(nèi)，美國(guó)和中國(guó)都是最大的兩個(gè)國(guó)家。在未來(lái)數(shù)十年中，美中關(guān)系將比任何其他單一因素都更能決定我們的環(huán)境。其他重大的進(jìn)展包括我們整個(gè)地區(qū)內(nèi)強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及風(fēng)頭日健的軍事現(xiàn)代化。正如《亞洲世紀(jì)中的澳大利亞》白皮書(shū)所強(qiáng)調(diào)的，亞洲的崛起給澳大利亞帶來(lái)了諸多機(jī)遇。不斷上升的地區(qū)繁榮是一種共同的利益，并且提供了合作的基礎(chǔ)。不斷增加的政府財(cái)政收入，使許多地區(qū)內(nèi)國(guó)家都能夠現(xiàn)代化并提升其軍事力量的能力，盡管這種現(xiàn)代化和提升處于不均衡的狀態(tài)。某些國(guó)家正在利用最新的技術(shù)創(chuàng)新來(lái)加強(qiáng)其國(guó)防工業(yè)能力，大幅增加其國(guó)防出口。由于有了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地區(qū)內(nèi)國(guó)家正在發(fā)展更加廣泛的利益和責(zé)任，涵蓋了全球經(jīng)濟(jì)治理、能源、食品和水資源安全等諸多領(lǐng)域。在未來(lái)的戰(zhàn)略考量中，獲取資源和供應(yīng)渠道的分量將會(huì)日益加強(qiáng)。美國(guó)已經(jīng)承諾要向我們的地區(qū)建立戰(zhàn)略再平衡，旨在支持長(zhǎng)期的和平與穩(wěn)定。美國(guó)與其地區(qū)伙伴之間加強(qiáng)合作，則是該再平衡戰(zhàn)略非常重要的組成部分。中國(guó)作為一個(gè)全球大國(guó)持續(xù)崛起，東亞地區(qū)日漸增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略分量，以及印度將在長(zhǎng)期內(nèi)作為一個(gè)全球大國(guó)的出現(xiàn)，是一些關(guān)鍵的趨勢(shì)，會(huì)影響到印度洋能否發(fā)展為一個(gè)戰(zhàn)略影響力日漸增加的地區(qū)�？傮w來(lái)說(shuō)，這些趨勢(shì)正在決定印度洋—太平洋地區(qū)能否成為一個(gè)單一的戰(zhàn)略弧形地帶。全球化和新技術(shù)正在加強(qiáng)信息、人員、服務(wù)和商品的流動(dòng)。這些都是極大的積極進(jìn)展。但是，隨之而來(lái)的也有具有邪惡意圖的非國(guó)家行為體的能力日漸加強(qiáng)，例如恐怖主義、人員販賣和走私、海盜、跨國(guó)犯罪和黑客等。除這三項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略趨勢(shì)外，還必須要考慮另外三項(xiàng)重要的進(jìn)展。首先，澳大利亞國(guó)防軍已經(jīng)撤出了東帝汶，并且在未來(lái)兩年內(nèi)還將逐步縮減在阿富汗和所羅門群島的行動(dòng)。這些過(guò)渡要求進(jìn)行精心的管理。澳大利亞必須保持一支可靠、有力的澳大利亞國(guó)防軍，以保護(hù)我們的利益并支持我們的地區(qū)安全。本《白皮書(shū)》中對(duì)澳大利亞地區(qū)防御態(tài)勢(shì)的強(qiáng)調(diào)，主要集中在該項(xiàng)目標(biāo)之上。其次，澳大利亞已進(jìn)行了《澳大利亞國(guó)防軍態(tài)勢(shì)評(píng)估》，這是25年來(lái)的第一次，其宗旨在于評(píng)估澳大利亞國(guó)防軍在地理上是否已經(jīng)配置到位，以迎接澳大利亞的安全挑戰(zhàn)。本《白皮書(shū)》探討了對(duì)該《評(píng)估》的反應(yīng)。第三，本《白皮書(shū)》包括一項(xiàng)國(guó)防預(yù)算模型，該模型是現(xiàn)實(shí)可行的，也切合當(dāng)前的時(shí)代。只要澳大利亞財(cái)政和經(jīng)濟(jì)狀況允許，政府打算將國(guó)防預(yù)算增長(zhǎng)至約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2%。同樣地，我們?cè)陂L(zhǎng)期之內(nèi)還必須要做出選擇，在當(dāng)前的力量與未來(lái)的核心能力之間取得投資平衡。此外，隨著財(cái)政和戰(zhàn)略狀況的演變，還需要進(jìn)一步思索，如何在國(guó)防部預(yù)算的主要構(gòu)成部分之間取得適當(dāng)?shù)耐顿Y平衡，這些主要部分包括人員、運(yùn)行和資本。要做出這些決策，就需要對(duì)戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)有充分的認(rèn)知。為確保澳大利亞在一個(gè)面臨重大財(cái)政挑戰(zhàn)的時(shí)代，能夠做好最佳的準(zhǔn)備來(lái)管理印度洋—太平洋地區(qū)內(nèi)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，國(guó)防機(jī)構(gòu)自身也必須繼續(xù)進(jìn)行改革。引用《國(guó)防部的變革道路：演進(jìn)中的國(guó)防文化》計(jì)劃的話來(lái)說(shuō)，就是“在行動(dòng)上的速度、紀(jì)律和清晰，需要轉(zhuǎn)換到國(guó)防部工作的各個(gè)方面”。國(guó)防部要能夠?qū)φ�府的�?yōu)先事項(xiàng)做出響應(yīng)，這是十分根本的。為此，政府啟動(dòng)的系統(tǒng)性國(guó)防改革和轉(zhuǎn)型日程將持續(xù)并加強(qiáng)�！秶�(guó)家安全戰(zhàn)略》中一項(xiàng)關(guān)鍵的優(yōu)先事項(xiàng)，就是建立跨越整個(gè)國(guó)家安全界的有效的伙伴關(guān)系。國(guó)防部為澳大利亞更加廣泛的國(guó)家安全安排做出了重要貢獻(xiàn)。并且，如同本《國(guó)防白皮書(shū)》通篇強(qiáng)調(diào)的那樣，在諸如網(wǎng)絡(luò)安全和國(guó)家安全技術(shù)與創(chuàng)新等領(lǐng)域內(nèi)的全政府安排實(shí)現(xiàn)制度化以后，還將強(qiáng)化與其他聯(lián)邦部、局之間的合作。在這些安排中，國(guó)防部將發(fā)揮重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。考慮到國(guó)防信號(hào)局和國(guó)防圖像與地理空間局在支持澳大利亞安全方面所發(fā)揮的全國(guó)性作用，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)將會(huì)分別重新更名為澳大利亞信號(hào)局和澳大利亞地理空間—情報(bào)局。一、《2013年國(guó)防白皮書(shū)》的制訂政府仍然致力于遵從《2009年國(guó)防白皮書(shū)》所勾勒的戰(zhàn)略規(guī)劃程序，該文件要求以最多不超過(guò)5年的間隔發(fā)布一份新的《國(guó)防白皮書(shū)》。根據(jù)為期5年的時(shí)間表，下一份《國(guó)防白皮書(shū)》應(yīng)該在2014年上半年發(fā)布。然而自2009年以來(lái)，澳大利亞戰(zhàn)略環(huán)境的重大發(fā)展以及全球金融危機(jī)尚在持續(xù)的負(fù)面影響，催生了本《白皮書(shū)》的提前發(fā)布。澳大利亞最基本的戰(zhàn)略利益仍然是保衛(wèi)自己免受直接攻擊，以及保衛(wèi)我們近鄰地區(qū)的安全、穩(wěn)定和團(tuán)結(jié)。澳大利亞同樣還對(duì)更加廣泛的印度洋—太平洋地區(qū)，對(duì)和平、基于規(guī)則的國(guó)際秩序，有著現(xiàn)實(shí)的戰(zhàn)略利益�！�2009年白皮書(shū)》根據(jù)自己對(duì)我們戰(zhàn)略環(huán)境的評(píng)估，設(shè)想建立一支能力更加強(qiáng)大的澳大利亞國(guó)防軍，能夠勝任如下任務(wù)：水下戰(zhàn)爭(zhēng)、反潛戰(zhàn)爭(zhēng)、水面海上戰(zhàn)爭(zhēng)、空中優(yōu)勢(shì)、戰(zhàn)略打擊、特種部隊(duì)、情報(bào)偵察與監(jiān)視，以及網(wǎng)絡(luò)安全。這種評(píng)估仍然適用于2013年白皮書(shū)。政府仍然致力于建設(shè)《2009年國(guó)防白皮書(shū)》所載明的核心能力。這將把澳大利亞國(guó)防軍建設(shè)成本地區(qū)能力最為強(qiáng)大的國(guó)防力量之一，并且使其在本地區(qū)經(jīng)歷轉(zhuǎn)型時(shí)能夠幫助管理戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)。能力遠(yuǎn)非平臺(tái)和系統(tǒng)的簡(jiǎn)單相加。《白皮書(shū)》反映出政府將優(yōu)先考慮放在人員和伙伴關(guān)系之上，將其作為澳大利亞國(guó)防能力的關(guān)鍵組成部分和賦能器。2009年以來(lái)持續(xù)進(jìn)行的戰(zhàn)略規(guī)劃程序，已使國(guó)防部作好了充分準(zhǔn)備，以貫徹本《白皮書(shū)》中所做出的決策。在準(zhǔn)備本《白皮書(shū)》的過(guò)程中，政府大量借鑒了撰寫(xiě)于2011年和2012年的文件，包括：（1）《國(guó)家安全戰(zhàn)略》；（2）《亞洲世紀(jì)中的澳大利亞白皮書(shū)》；（3）《國(guó)防規(guī)劃指南》，這是一份涉密戰(zhàn)略文件，其所闡述的優(yōu)先事項(xiàng)指導(dǎo)著國(guó)防部產(chǎn)生出政府所追尋的軍事結(jié)果；（4）國(guó)防情報(bào)局和國(guó)家評(píng)估辦公室撰寫(xiě)的評(píng)估報(bào)告；（5）《澳大利亞國(guó)防軍部隊(duì)結(jié)構(gòu)態(tài)勢(shì)評(píng)估》，該文件評(píng)估了與力量結(jié)構(gòu)相關(guān)的因素，包括正在變化的戰(zhàn)略環(huán)境和技術(shù)進(jìn)展；（6）《澳大利亞國(guó)防軍態(tài)勢(shì)評(píng)估》，這是25年多以來(lái)，對(duì)國(guó)防軍在澳大利亞的地理配置的首份重大評(píng)估；（7）《國(guó)防能力規(guī)劃評(píng)估》，該文件確保了采購(gòu)計(jì)劃與政府的優(yōu)先事項(xiàng)保持一致，確保了能夠深刻理解風(fēng)險(xiǎn)，并且在決策一旦做出并貫徹時(shí)能夠緩解這些風(fēng)險(xiǎn)；（8）《國(guó)防預(yù)算評(píng)估》，這是對(duì)國(guó)防部預(yù)算系統(tǒng)的一次全面的內(nèi)部盤(pán)點(diǎn)，考慮到了所有的預(yù)算過(guò)程、評(píng)估方法和根本的預(yù)算假設(shè)。政府還在2012年12月13日至2013年2月28日期間，通過(guò)公開(kāi)征集的方式，充分聽(tīng)取了公眾的意見(jiàn)。在此過(guò)程中，征集到了100多份意見(jiàn)。我們還與一些重要的利益攸關(guān)方進(jìn)行了磋商，包括各州和領(lǐng)地、國(guó)防工業(yè)集團(tuán)和國(guó)防及國(guó)家安全思想庫(kù)等。第二章戰(zhàn)略展望澳大利亞未來(lái)的繁榮，與我們所處的多元化的地區(qū)的安全與繁榮密切相聯(lián)。本《白皮書(shū)》綜合考慮了過(guò)去四年中對(duì)我們的國(guó)防政策、態(tài)勢(shì)和能力產(chǎn)生影響的進(jìn)展。它也與政府的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》和《亞洲世紀(jì)中的澳大利亞》白皮書(shū)保持一致，這兩份文件都強(qiáng)調(diào)，澳大利亞必須積極與該地區(qū)保持接觸，以幫助打造可持續(xù)的安全和繁榮。一、印度洋—太平洋地區(qū)《2009年國(guó)防白皮書(shū)》判斷認(rèn)為，變化中的經(jīng)濟(jì)力量和政治影響模式將導(dǎo)致新型戰(zhàn)略大國(guó)關(guān)系的崛起。這反映了長(zhǎng)期的趨勢(shì)和進(jìn)展，已經(jīng)開(kāi)始交叉融合，并且產(chǎn)生出了日漸復(fù)雜的全球秩序形態(tài)。2009年以來(lái)，亞洲較大的國(guó)家——尤其是中國(guó)，在某種程度上也包括印度——的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和更廣泛的國(guó)際利益，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生更大的影響。因此，《2009年白皮書(shū)》所預(yù)言的秩序的某些明確特征正變得更加清晰。首先，《2009年國(guó)防白皮書(shū)》以來(lái)的進(jìn)展，突出說(shuō)明了美中關(guān)系在未來(lái)數(shù)十年中塑造我們的戰(zhàn)略環(huán)境的極端重要性。這種關(guān)系的演變既受到美國(guó)通過(guò)再平衡對(duì)本地區(qū)的承諾的影響，也受到中國(guó)崛起的后果的影響。其次，一個(gè)全新的印度洋—太平洋戰(zhàn)略弧形地帶正在出現(xiàn)，通過(guò)東南亞將印度洋和太平洋連結(jié)起來(lái)。這種新的戰(zhàn)略建構(gòu)在《國(guó)家安全戰(zhàn)略》和《亞洲世紀(jì)中的澳大利亞》白皮書(shū)中都進(jìn)行了探討，并且正在由一系列因素共同影響而成。其中最顯著的是，印度正在“東向”，與地區(qū)性框架接觸更加緊密，所以正在崛起為一個(gè)重要的戰(zhàn)略、外交和經(jīng)濟(jì)行為體。涵蓋整個(gè)廣闊地區(qū)日益增長(zhǎng)的貿(mào)易、投資和能源流動(dòng)正在強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)和安全相互依存。這兩個(gè)因素結(jié)合在一起，日益將國(guó)際目光吸引到印度洋地區(qū)來(lái)，因?yàn)槭澜缟夏承┳罘泵�、�?zhàn)略上最重要的貿(mào)易通道都會(huì)經(jīng)過(guò)這個(gè)地區(qū)�！�2009年國(guó)防白皮書(shū)》清晰地說(shuō)明，澳大利亞對(duì)它所稱的更廣泛的亞太地區(qū)的穩(wěn)定擁有持久的利益。印度洋—太平洋地區(qū)正是這種概念的邏輯延展，并且將澳大利亞的優(yōu)先戰(zhàn)略重心調(diào)整到從印度延伸至東南亞、直至東北亞的弧形地帶，包括該地區(qū)所依賴的海上通道。印度洋—太平洋地區(qū)作為一個(gè)系統(tǒng)，其發(fā)展仍有待時(shí)日�？紤]到其多樣化和遼闊的跨度，其安全結(jié)構(gòu)自然只能是一系列的次地區(qū)和安排，而非一個(gè)統(tǒng)一的整體。然而，隨著時(shí)間的推移，印度洋—太平洋地區(qū)及其結(jié)構(gòu)會(huì)如何演變，將極大地影響到澳大利亞的安全環(huán)境。融合與競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)復(fù)雜地交織在一起，影響到了本地區(qū)的安全。本地區(qū)的戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)，伴隨著地區(qū)內(nèi)國(guó)家不斷上升的聚焦地區(qū)安全問(wèn)題的能力，正在通過(guò)東亞峰會(huì)、“東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議”等論壇不斷發(fā)展。通過(guò)這種結(jié)構(gòu)建立起來(lái)的合作習(xí)慣奠定了某些積極的基礎(chǔ)，而這種基礎(chǔ)正是地區(qū)安全所必需的。與此同時(shí)，歷史遺留的領(lǐng)土或海上爭(zhēng)端，例如南海和東海、地區(qū)熱點(diǎn)，以及許多國(guó)家不斷上升的軍事能力等，也加強(qiáng)了破壞性戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。第三，日本、韓國(guó)、印尼等其他地區(qū)性大國(guó)的影響正變得更加重要。雖然戰(zhàn)略環(huán)境主要由美中關(guān)系和印度在長(zhǎng)遠(yuǎn)以后的崛起來(lái)決定，有影響力的亞洲國(guó)家的數(shù)量增加，意味著我們將迎來(lái)一種更加復(fù)雜的、富有競(jìng)爭(zhēng)性的秩序演變。正在顯現(xiàn)的印度洋—太平洋體系主要是一種海洋環(huán)境，而東南亞恰好位于其地理中心。該地區(qū)重要的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)將持續(xù)數(shù)十年，而對(duì)這些挑戰(zhàn)的錯(cuò)誤管理將產(chǎn)生嚴(yán)重后果。地區(qū)論壇和多邊主義即便仍然只是對(duì)長(zhǎng)期實(shí)行的雙邊政治的微不足道的補(bǔ)充，但事實(shí)證明它們?nèi)灾档门嘤�。在此背景下，�?duì)作為一個(gè)整體的體系的有效管理來(lái)說(shuō)，東盟的政治團(tuán)結(jié)仍將是一支日漸重要的貢獻(xiàn)力量。根據(jù)東盟在東南亞地區(qū)打造穩(wěn)定性方面的成功實(shí)踐，澳大利亞支持通過(guò)包括東亞峰會(huì)、“東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議”及東盟地區(qū)論壇，以及我們的雙邊伙伴關(guān)系，來(lái)發(fā)展這些機(jī)制。這些論壇通過(guò)令人鼓舞的對(duì)話、合作和信任建立，對(duì)本地區(qū)的長(zhǎng)期和平、穩(wěn)定和安全做出了貢獻(xiàn)。對(duì)澳大利亞而言，由于這種更加復(fù)雜的環(huán)境使然，我們要獲得或影響結(jié)果就更加富有挑戰(zhàn)性。亞洲國(guó)家將在一系列更加廣泛的利益和伙伴之間進(jìn)行平衡，而澳大利亞的聲音要被聽(tīng)到，則需更加清晰、更加有力。正如《國(guó)家安全戰(zhàn)略》所言，“多邊主義從內(nèi)在來(lái)講就是困難的，在追求有時(shí)顯然遞增的發(fā)展時(shí)，需要更加有耐心。澳大利亞正在與其伙伴一道加強(qiáng)地區(qū)論壇——尤其是東亞峰會(huì)和東盟地區(qū)論壇，以使其能夠更好地服務(wù)于地區(qū)穩(wěn)定。與此同時(shí)，我們也在與自己最為重要的伙伴發(fā)展雙邊關(guān)系，并且正在向更小的或特設(shè)的組織提供支持，以牽引共同關(guān)注的問(wèn)題。”一支可靠的澳大利亞國(guó)防軍鞏固了澳大利亞的影響及所及范圍。雖然達(dá)成我們的安全目標(biāo)的任務(wù)可能會(huì)更加復(fù)雜，但我們?cè)诘貐^(qū)內(nèi)建造國(guó)防和軍事關(guān)系的傳統(tǒng)，卻使我們能夠在此更加復(fù)雜的環(huán)境中更好地工作。二、全球金融危機(jī)的負(fù)面影響當(dāng)前的全球金融危機(jī)是20世紀(jì)30年代以來(lái)最嚴(yán)重的一次。從2008—2009年，也就是該危機(jī)的第一年中，全球股票市場(chǎng)下跌了40%多，全球貿(mào)易下降了17%，全球產(chǎn)出下降了19%。這些沖擊的后果仍在持續(xù)。尤其是許多西方國(guó)家面臨著至少10年的低速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。世界銀行警告說(shuō)，仍然存在著持續(xù)動(dòng)蕩和更多金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。這些困難加強(qiáng)了長(zhǎng)期的趨勢(shì)。由于相對(duì)而言全球金融危機(jī)的負(fù)面影響對(duì)西方經(jīng)濟(jì)體更為嚴(yán)重，所以它加速了經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略重心向我們所處地區(qū)的轉(zhuǎn)移。雖然中國(guó)需要處理結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)不平衡以保持強(qiáng)勁增長(zhǎng)，但其國(guó)防開(kāi)支繼續(xù)保持著年復(fù)一年的增長(zhǎng)。從2000年到2013年，中國(guó)的國(guó)防開(kāi)支按實(shí)值計(jì)算增長(zhǎng)了超過(guò)140%。我們發(fā)現(xiàn)，地區(qū)內(nèi)其他國(guó)防開(kāi)支也出現(xiàn)了增長(zhǎng)，包括印度、日本、韓國(guó)和東南亞國(guó)家。另一方面，西方政府正在削減開(kāi)支。美國(guó)在下一個(gè)10年內(nèi)將削減國(guó)防開(kāi)支至少4870億美元，盡管其基礎(chǔ)開(kāi)支額度非常龐大。2010年，英國(guó)宣布將在4年內(nèi)削減實(shí)值達(dá)75%。受債務(wù)縮減努力的影響，歐洲其他地區(qū)的國(guó)防開(kāi)支也出現(xiàn)了削減，并可能進(jìn)一步削減。但應(yīng)以更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)看待這些挑戰(zhàn)。2011年，美國(guó)仍保持著迄今為止最為龐大的世界國(guó)防開(kāi)支份額（41%），同時(shí)英國(guó)仍然是全球最大的5個(gè)軍費(fèi)支出國(guó)之一。澳大利亞位居全球軍費(fèi)開(kāi)支前15名之列，這與我們的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和戰(zhàn)略影響范圍相匹配。雖然美國(guó)和歐洲的預(yù)算限制將影響到采購(gòu)計(jì)劃和現(xiàn)役能力，但西方國(guó)家仍將保持令人生畏的國(guó)防力量，并且保留未來(lái)在戰(zhàn)略環(huán)境所需時(shí)迅速增長(zhǎng)的能力。但是，西方國(guó)家在參加遠(yuǎn)征作戰(zhàn)時(shí)，將更具有選擇性。例如，在2012年1月發(fā)布的戰(zhàn)略指南中，美國(guó)宣布不會(huì)再組織其部隊(duì)進(jìn)行大規(guī)模的、持久的穩(wěn)定行動(dòng)，如同在伊拉克和阿富汗所做的那樣。正如在第7章中所言，全球金融危機(jī)和正在持續(xù)的全球經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，給澳大利亞帶來(lái)了新的財(cái)政挑戰(zhàn)。這與我們的戰(zhàn)略環(huán)境結(jié)合在一起，使我們對(duì)國(guó)防組織進(jìn)一步的、正在進(jìn)行的改革成為必然。三、美國(guó)與中國(guó)比起任何其他因素，美國(guó)和中國(guó)的關(guān)系將決定我們地區(qū)的面貌。某種程度上的競(jìng)爭(zhēng)是不可避免的，但兩個(gè)國(guó)家都尋求穩(wěn)定和繁榮，而非沖突。在此基礎(chǔ)上，澳大利亞認(rèn)為未來(lái)環(huán)境最可能是，美國(guó)和中國(guó)能夠保持一種建設(shè)性的關(guān)系，其中既有競(jìng)爭(zhēng)，也有合作。美國(guó)和中國(guó)發(fā)展政治和戰(zhàn)略關(guān)系，以匹配其深入的經(jīng)濟(jì)融合，是非常重要的。兩個(gè)國(guó)家在保持地區(qū)穩(wěn)定與安全方面都有著清晰的利益。我們期望兩國(guó)都能努力最大化其關(guān)系中的合作方面，最小化競(jìng)爭(zhēng)性元素。印度洋—太平洋地區(qū)持續(xù)穩(wěn)定和繁榮的核心，就是美中在各個(gè)層面上積極且持續(xù)的雙邊關(guān)系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、戰(zhàn)略和軍事等各個(gè)層面。在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，美國(guó)仍將是世界最為強(qiáng)大的軍事力量，是我們地區(qū)內(nèi)最有影響力的戰(zhàn)略行為體。60多年來(lái)，美國(guó)在印度洋—太平洋地區(qū)的地位對(duì)于保持亞洲地區(qū)的穩(wěn)定至關(guān)重要。美國(guó)在東北亞和東南亞地區(qū)的聯(lián)盟和伙伴關(guān)系，以及美國(guó)的延伸威懾保證——即其將向任何遭受攻擊的盟友提供保衛(wèi)的承諾，提供了一種穩(wěn)定的安全環(huán)境，穩(wěn)固了地區(qū)繁榮的基礎(chǔ)。美國(guó)通過(guò)多方面的再平衡，正在轉(zhuǎn)移其戰(zhàn)略態(tài)勢(shì)，以支持地區(qū)的和平，在其中主權(quán)國(guó)家可以安享持續(xù)安全和繁榮。這種再平衡強(qiáng)調(diào)了美國(guó)對(duì)亞洲日漸增加的關(guān)注。美國(guó)簽署了《東盟友善及合作條約》，參加了東亞峰會(huì)，提升了與印度的關(guān)系，并且評(píng)估了在亞洲的軍事態(tài)勢(shì)。美國(guó)的再平衡提供了機(jī)遇，使其能夠在政治、經(jīng)濟(jì)、外交和軍事領(lǐng)域內(nèi)，與地區(qū)內(nèi)國(guó)家建立更加深入的雙邊和多邊合作。美國(guó)已經(jīng)宣布，其再平衡戰(zhàn)略包括提升與印度、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、新西蘭和越南的伙伴關(guān)系，并且勾勒了與中國(guó)建立實(shí)質(zhì)性、持續(xù)的軍事接觸前景，以作為其更加廣泛的關(guān)系的一部分。2011年11月，澳大利亞與美國(guó)宣布了兩項(xiàng)力量態(tài)勢(shì)倡議，這是我們雙邊關(guān)系的自然發(fā)展，并且將支持增強(qiáng)的地區(qū)安全與合作。這些倡議包括，將美國(guó)海軍陸戰(zhàn)隊(duì)人員部署到北部地區(qū)，在輪換的基礎(chǔ)上與澳大利亞國(guó)防軍進(jìn)行演習(xí)和訓(xùn)練，還包括皇家澳大利亞空軍與美國(guó)空軍之間更加密切的合作，這將導(dǎo)致美國(guó)飛機(jī)在澳大利亞北部地區(qū)進(jìn)行更多的輪換。2012年