第1章　緒論
　　中國行政制度史是以中國歷代行政制度為研究對象的一門學科，它以現(xiàn)代政治理論和行政管理理論為指導(dǎo)，以行政制度的歷史發(fā)展變化為主線，分專題研究中國歷史上的君主、中央行政、地方行政、行政監(jiān)察、官吏選拔、官吏管理、胥吏、公文以及教科文衛(wèi)等各方面的制度。中國行政制度史著重分析歷代行政制度對行政管理和社會發(fā)展的正負兩個方面的影響，從中國行政制度的產(chǎn)生、發(fā)展和變革中總結(jié)歷史的經(jīng)驗教訓。
　　1.1 中國行政制度史的研究對象
　　每一門獨立存在的學科，都有其研究對象，或者說矛盾的特殊性。從廣義來說，舉凡中國歷史上與行政制度相關(guān)的政治、經(jīng)濟、法律、軍事、思想、文化、社會等部分，都必然要納人中國行政制度史的研究內(nèi)容。只有將行政制度的研究置放于各個時期社會經(jīng)濟政治總體之內(nèi)進行，才可能動態(tài)地、全面地理解行政制度，這是深入理解中國行政制度史的必由之路。
　　上述內(nèi)容覆蓋的時間，為夏、商、周三代奴隸制社會時期與秦漢至明清整個封建社會歷史時期。封建制國家的行政制度，有些雖然淵源于奴隸制國家，但由于奴隸制及其以前的社會，年代久遠，文獻也不足為征，所以本書便把重點放在秦漢至明清這段封建制時代。至于秦以前的奴隸制時期行政制度，只做簡要介紹。
　　眾所周知，中國的文明史與巴比倫、埃及、印度等文明古國不同，這些國家曾多次被異族征服，都遭受過外來文明的侵略，因此古巴比倫、古埃及、古印度的古老文化都未能完整、獨立地保存下來。只有在華夏大地上孕育生長的中華文化，一直連綿未斷，持續(xù)發(fā)展。從傳說時代的黃帝開始，直到現(xiàn)在，中華文化傳統(tǒng)一直保持著發(fā)展的連續(xù)性和主體的純潔性，成為東方文化的主流。這就決定了中國行政制度史的時間跨度大，地域遼闊，對象廣博，內(nèi)容豐富完整，對它的研究概括起來應(yīng)有以下幾個方面：
　　第一，中國歷史上的行政管理及其效果，包括行政體制、行政機構(gòu)設(shè)置、行政權(quán)力運行、行政環(huán)境、行政文化、行政思想，以及因此產(chǎn)生的各種形式的制度。這里面既有國家正式制定的典章制度，也有在社會發(fā)展過程中起到規(guī)范和調(diào)節(jié)作用的傳統(tǒng)習慣，以及調(diào)節(jié)家族、宗族、鄉(xiāng)里內(nèi)部關(guān)系的“家法族規(guī)”、“鄉(xiāng)規(guī)民約”等特殊形式的社會規(guī)條，還有各民族在國家允許范圍內(nèi)的特定民族規(guī)范。這些規(guī)范是研究中國行政制度史的基本依據(jù)。通過對這些規(guī)范的研究，可以了解歷史某一時期、某一政權(quán)、某一民族的最基本的行政制度情況，也可以看到它的因循和發(fā)展。
　　第二，中國歷史上的國家行政管理狀況，包括國家機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)、形式，職、權(quán)、責、利的劃分和運用，以及互相配合、密切相關(guān)的職官選拔、職官管理、監(jiān)察、財政、文教、衛(wèi)生、禮儀、民族、文書等制度。國家行政體制是對全社會進行管理的體系，它包括行政監(jiān)察、考試、吏治、人事、財政、文教、衛(wèi)生、禮儀、民族、文書、職官管理等制度，這些制度既相輔相成，又相互影響和制約，并構(gòu)成行政制度的主體，通過國家的強制力來保證運行。
　　第三，中國歷史上產(chǎn)生過的行政思想和有關(guān)行政的各種學說，也是中國行政制度史的主要內(nèi)容。行政思想是屬于政治思想史的范疇，但我們在研究中國，行政制度史時，不能脫離思想的指導(dǎo)因素，尤其是中國古代行政制度，是嚴格遵照“天人合一”和“三綱五�！钡臍J定儒家學說作為精神支柱的，晚清以后，又受到西方君主立憲和共和思想的影響。脫離這些思想理論，就難以對具體制度的形成、發(fā)展和變化做出合理的說明�？梢妼π姓�制度史的研究是離不開思想史內(nèi)容的，否則，就會變成孤立無據(jù)的偶然政治現(xiàn)象，成為無本之木、無源之水。
　　第四，中國歷史上經(jīng)濟制度是研究中國行政制度史不可忽略的內(nèi)容。經(jīng)濟制度的根本問題是優(yōu)化資源配置，以便產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益。國家通過政策、法令、規(guī)章等手段，對經(jīng)濟進行干預(yù)，如早期國家在制度上實行重農(nóng)抑商政策，漸漸變?yōu)橐噢r(nóng)亦商，政府“凡征糧責之首戶，每歲夏初絲出一完；秋初，煙葉上市一完；至冬收獲，掃數(shù)全完”。①制度如能順應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展，便能夠保證國家稅源的充足。相反，如果采取違背經(jīng)濟發(fā)展的措施，不尊重農(nóng)時，或者采取苛捐暴斂、竭澤而漁的手段，就必然會招致民怨，破壞生產(chǎn)，行政制度也不可能正常地運行。
　　第五，中國古代官吏制度是中國古代行政制度的一個重要組成部分。關(guān)于官吏，列寧在《論國家》的講演中曾有過十分精辟的論述。他說：“國家一直是從社會中分化出來的一種機構(gòu)，一直是由一批專門從事管理、幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成的。人分為被管理者和專門的管理者，后者居于社會之上，稱為統(tǒng)治者，稱為國家代表。”①顯然，這批“居于社會之上”的“統(tǒng)治者”和“國家代表”，就是官吏。官吏是行政制度的具體實施者，沒有官吏，行政權(quán)力無法行使，行政制度無法實施，行政目標也就不可能實現(xiàn)。中國古代官吏制度則不僅包括中國古代各朝官吏的設(shè)置與沿革情況，還包括中國古代官吏的選舉、任用、考核、獎懲、監(jiān)察、待遇、致仕等管理方面的內(nèi)容。在行政制度運用過程中，有關(guān)官員的人品、才能和作風，必然直接關(guān)系著制度執(zhí)行的公正和效率，并且影響著行政制度的貫徹執(zhí)行和社會效果，決定著這一制度的成敗。因此，不了解古代的官吏制度就不可能真正理解中國古代的行政制度。
　　上述幾個方面，既相輔相成，又相互影響和制約，構(gòu)成研究中國行政制度史的主體。中國行政制度史作為社會科學領(lǐng)域中的一個分支，其特點就在于處在行政學與歷史學雙重交叉之中，既有行政學的特點，又有史學的性質(zhì)。也就是說，中國行政制度史既是歷史學的一個分支、一種專門史，同時又是行政學領(lǐng)域中的一個重要的基礎(chǔ)學科。
　　中國行政制度史的研究對象從狹義上說，是中國歷代中央行政制度和地方行政制度的沿革演變歷史，以及有關(guān)國家行政管理的各種典章制度。中央行政制度包括歷代君主制度、宰相制度、中央行政管理體制、監(jiān)察制度四個方面的內(nèi)容。地方行政制度包括歷代地方各級行政管理制度、少數(shù)民族地區(qū)行政機構(gòu)的設(shè)置與管理。此外，歷代的官吏管理制度、胥吏制度、公文制度也是中國行政制度史研究的對象。這是本書介紹的主要內(nèi)容。在編寫體例上，目前國內(nèi)大多有關(guān)中國行政制度史的著作和教材之中，都以不同王朝為主體，作為一個獨立的論述階段和研究主體，分述本王朝的君主制度、職官制度、地方制度、監(jiān)察制度等。這樣的體例當然有其必要性，因為便于對不同朝代做全面、綜合性的觀察和分析，但由于中國歷史上存在漫長的君主專制統(tǒng)治，后起的王朝往往在國家體制和各方面的規(guī)章上沿襲前代，大同而小異，所謂“中國自數(shù)千年以來，皆停頓時代也”。①分朝代敘述它們的行政制度，往往難以避免重復(fù)冗贅。為避免這樣的缺點，本書將古代各種專門制度分別作為專題敘述，精簡其重復(fù)之處，突出其已發(fā)生嬗變，重點敘述它的發(fā)展變動，有異于前代之處。當然，又不能割斷其嬗變的淵源和影響，使兩種論述中國行政制度史的著作體例互資參考，互為補充。為此，本書即按照歷代的皇帝制度、中央行政制度、地方行政制度、行政監(jiān)察制度、官吏選拔制度、官吏管理制度、胥吏制度、公文制度、教科文衛(wèi)管理制度的專題編寫。
　　1.2 中國古代行政制度的特點和發(fā)展階段
　　研究中國行政制度史，除了必須認識它與世界各國行政制度史的發(fā)展歷史具有相同或相近的規(guī)律外，還應(yīng)該特別注意到中國特殊的國情和中國行政制度史本身所具有的特殊性。中國有確鑿史料記載的行政制度已存在了近4000年，在這漫長的發(fā)展過程中，中國行政制度沿革大體清晰，內(nèi)容特點也很突出。在數(shù)千年的歷史發(fā)展中，中國古代行政管理在自己獨有的環(huán)境中逐步形成了自己的特點。
　　1.2.1 中國古代行政制度的特點
　　1.行政管理權(quán)高度集中于君主一人，形成了大統(tǒng)一王朝的中央集權(quán)體制
　　中國古代的國家，經(jīng)歷了奴隸主專政和封建主專政兩個階段。這兩個時期的行政管理雖有許多不同之處，但是其共同特點是行政管理權(quán)集中于君主之手，是一種個人集權(quán)的管理體制：在奴隸制國家里，行政活動以王權(quán)為中心，以王權(quán)為最高權(quán)威，王與國家兩位一體。夏、商、周雖然以天子為天下共主，但由于實行的分封制實際上是一種小國寡民的社會，各級封君的專制權(quán)力在空間范圍上受到限制，僅對統(tǒng)治區(qū)內(nèi)的直接統(tǒng)治部分享有完整權(quán)力。