編寫說明
因本書中涉及的行政處罰決定書、法院裁判文書作出的時間不同，其中援引的法律規(guī)范條文系作出決定或裁判文書當時有效的版本，可能與*新修訂版本存在不一致之處。本書在第*章“法規(guī)概覽”部分已列出本書成稿時相關法律規(guī)范的*新修訂版本的施行時間。其他部分所提及的法律條文，如無特別說明，均為“法規(guī)概覽”部分所列的*新修訂版本，如本書中的《行政處罰法》即指2021年7月15日實施的《中華人民共和國行政處罰法》；在援引裁判文書和行政處罰決定書時，如涉及舊版本的法律規(guī)范，則以《法規(guī)名稱（修正時間）》表述，如《行政處罰法（2017）》即指2017年9月1日修正發(fā)布的《中華人民共和國行政處罰法》。
如舊版本的法律規(guī)范與*新修訂版有實質(zhì)性差異，本書將特別說明；如無，則僅指明條文序號之變化。

序言
房地產(chǎn)項目具有開發(fā)周期長、涉及行政審批事項繁多，同時受多個行政主管部門監(jiān)管的特征。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在項目開發(fā)經(jīng)營過程中，如不能全面了解分散在多部法律法規(guī)中的若干層面、角度的相關規(guī)定，則發(fā)生涉嫌違法違規(guī)進而受到行政處罰的風險就會大大增加。彼時，輕則增加開發(fā)成本，影響工程進度；重則喪失相關資質(zhì)，危及企業(yè)生存。本書對房地產(chǎn)開發(fā)過程中的行政處罰風險防范及應對進行了系統(tǒng)梳理和研究。
本書作者為房地產(chǎn)開發(fā)及行政爭議解決領域的資深執(zhí)業(yè)律師和法律學者，多年來在相關領域精耕細作，他們憑借自身豐富的實踐經(jīng)驗和扎實的理論素養(yǎng)，對房地產(chǎn)開發(fā)全過程（包括但不限于設立與資質(zhì)取得、土地利用、開工建設及竣工、銷售及經(jīng)營等環(huán)節(jié)）中可能涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件進行系統(tǒng)梳理，總結(jié)違法行為的類型、表現(xiàn)、處罰措施、處罰依據(jù)，并結(jié)合已有的行政處罰案例總結(jié)、提煉相應的風險防控建議。同時，本書針對行政處罰前后可能涉及的行政檢查、行政聽證、行政強制、行政復議、行政訴訟，為企業(yè)提供應對的指引和策略。
本書的特色在于：
第*，視角獨特。相比于市面上其他涉及房地產(chǎn)開發(fā)領域法律風險的書籍，本書選取的視角——房地產(chǎn)開發(fā)過程中的行政處罰風險防范及應對——對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的經(jīng)營甚至生死存亡意義重大，但目前尚未發(fā)現(xiàn)有對此做深入、系統(tǒng)研究的相關成果。本書作者憑借多年來在這一領域積累的豐富實踐經(jīng)驗和扎實的理論素養(yǎng)，對相關問題作出了較為全面的分析、總結(jié)，填補了國內(nèi)就該實務領域進行系統(tǒng)化研究的空白。
第二，緊跟立法�！缎姓�處罰法》是我國行政法領域*重要的單行法之一，是行政機關有效實施行政管理，保障法律、法規(guī)貫徹施行的重要手段�！缎姓�處罰法》于1996年通過，2009年和2017年先后兩次作了個別條文的修正。該法頒布施行以來，對增強行政機關及其工作人員依法行政理念，依法懲處各類行政違法行為，推動解決亂處罰問題，保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用，積累了寶貴經(jīng)驗，同時，執(zhí)法實踐中也提出了一些新問題。為了解決這些問題，全國人*常委會法工委于2018年啟動了《行政處罰法》的修改工作，并于2021年1月22日修訂通過。本書根據(jù)2021年*新修訂的《行政處罰法》撰寫，*大限度地將新法的內(nèi)容吸收、融入本書的相關章節(jié)。
第三，內(nèi)容翔實。本書全面梳理房地產(chǎn)開發(fā)全流程中的行政處罰風險，包括房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)設立與資質(zhì)取得、土地利用、開工建設及竣工、銷售及經(jīng)營等環(huán)節(jié)中可能涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，從中總結(jié)違法行為的類型、表現(xiàn)、處罰措施、處罰依據(jù)，并結(jié)合已有的行政處罰案例總結(jié)、提煉相應的風險防控建議。
同時，本書圍繞行政處罰流程給出對應的指引和應對策略。行政處罰并非一個孤立的行為，可能涉及行政檢查、行政調(diào)查、行政聽證、行政強制等諸多環(huán)節(jié)和措施；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對行政處罰不服，也有行政復議、行政訴訟等救濟途徑。本書針對行政處罰中的每一個環(huán)節(jié)為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供了對應的指引和防范、應對策略。
第四，以法解例，以案釋法。徒法難自行，孤例不成書。本書篩選了各級、各地區(qū)行政主管部門和人民法院的數(shù)百件代表性行政處罰和行政訴訟案件，與各部分的法律法規(guī)相互參照、對應，便于讀者更直觀地理解相關法律條款在實踐中的適用情況。
相信本書能夠為房地產(chǎn)領域的從業(yè)人員、執(zhí)業(yè)律師、高校及科研院所法學專業(yè)師生以及對相關法律問題感興趣的社會人士帶來啟迪和助益。
董皞
教授、博士生導師
中國行政法學研究會副會長
廣東省法學會副會長

前言
房地產(chǎn)行業(yè)是我國國民經(jīng)濟的重要組成部分，也是各級政府及其組成部門重點監(jiān)管的領域。相關法律、法規(guī)及規(guī)范性文件為這一領域編制了細密的“法網(wǎng)”；相關行政執(zhí)法實踐亦形成了鮮明的“小部門法”特色。因而，對房地產(chǎn)開發(fā)全流程中行政處罰責任及應對的分析和梳理，不僅有助于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及其工作人員合規(guī)經(jīng)營、維護自身合法權(quán)益，也有助于以解剖麻雀的方式展示這一“小部門法”的治理邏輯與現(xiàn)實法理。
本書的內(nèi)容主要分為三部分。
第*部分概述（第*章）對行政處罰的基本原則、房地產(chǎn)行業(yè)行政處罰的實施機關和法律依據(jù)進行了梳理。
根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，行政機關設定、實施行政處罰應當遵循處罰法定，公正、公開，處罰與教育相結(jié)合以及權(quán)利保障等基本原則。處罰法定是依法行政原則對行政處罰的基本要求，具體包含三個要求：處罰實施主體法定；處罰權(quán)限法定；處罰程序法定。公正原則是指設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。該原則是比例原則在行政處罰領域的體現(xiàn)，又被很多學者稱為過罰相當原則。違反該原則作出的行政處罰可能被法院以明顯不當為由撤銷、確認違法或無效。行政處罰的公開原則要求實施行政處罰的依據(jù)、過程和結(jié)果要依法公開。處罰與教育相結(jié)合原則要求行政處罰不僅要通過給與違法行為人制裁，更要通過執(zhí)法部門的宣傳教育，督促違法行為人增強法制觀念、自覺守法。在實施行政處罰時，處罰與教育二者不可偏廢，不能以罰代教。權(quán)利保障是貫穿行政處罰過程的基本原則，其內(nèi)涵包括：公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對行政處罰不服的，有權(quán)依法申請行政復議或者提起行政訴訟；公民、法人或者其他組織因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求等。
房地產(chǎn)行業(yè)的監(jiān)管涉及多個行政監(jiān)管機關。其中，自然資源主管部門、住房和城鄉(xiāng)建設主管部門是房地產(chǎn)行業(yè)行政處罰*主要的實施機關。自然資源主管部門負責實施《土地管理法》及相關法律法規(guī)，其涉及土地的行政處罰事項就多達23項。實踐中，絕大部分的行政處罰都是由地方各級人民政府的自然資源主管部門作出，國家自然資源部直接處理的案件極少。住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責實施《城市房地產(chǎn)管理法》及相關法律法規(guī)，承擔了大量相關的行政處罰職權(quán)，僅法律、行政法規(guī)中規(guī)定的就至少有87項。實踐中，住房和城鄉(xiāng)建設主管部門每年作出的行政處罰案件量非常大。除自然資源主管部門、住房和城鄉(xiāng)建設主管部門外，其他行政主管部門在行使職權(quán)時，也可能對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和從業(yè)人員進行處罰。至少包括：生態(tài)環(huán)境主管部門（依據(jù)《環(huán)境影響評價法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》）、市場監(jiān)督管理部門（依據(jù)《公司法》《廣告法》《安全生產(chǎn)法》《特種設備安全法》）、稅務主管部門（依據(jù)《稅收征收管理法》）、價格主管部門（依據(jù)《價格法》）等。
房地產(chǎn)行業(yè)監(jiān)管涉及大量法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋。其中，與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)面臨的行政處罰風險相關的有《土地管理法》《建筑法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境影響評價法》《公司法》《大氣污染防治法》《廣告法》《節(jié)約能源法》《水污染防治法》《稅收征收管理法》《安全生產(chǎn)法》《特種設備安全法》《水土保持法》《價格法》等；與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)防范與應對行政處罰風險相關的有《行政處罰法》《行政復議法》《行政訴訟法》《治安管理處罰法》《行政強制法》《政府信息公開條例》等。
第二部分（第二章至第七章）對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以及其他相關主體在企業(yè)設立與資質(zhì)取得，開發(fā)建設與土地利用，項目開工建設、竣工，項目開發(fā)銷售及經(jīng)營的過程中可能涉及的行政處罰風險及具體的案例進行了詳細的分析。
房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在設立與資質(zhì)取得階段，主要受到《公司法》《公司登記管理條例》《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)制，相關法律法規(guī)對企業(yè)的核心要求是及時開業(yè)、正常營業(yè)以及合法獲得、利用相應的開發(fā)資質(zhì)。在開發(fā)建設階段，房地產(chǎn)企業(yè)的核心行為是獲取建設用地使用權(quán)以及對土地的利用，其行為主要受到《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》《大氣污染防治法》《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)的規(guī)制，相關法律法規(guī)對企業(yè)的核心要求是合法獲取土地使用權(quán)，依法利用土地，并遵循資源節(jié)約、環(huán)境保護的要求。在開工建設、竣工階段，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主要受到《建筑法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境影響評價法》《水污染防治法》《水土保持法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《建設工程質(zhì)量管理條例》等法律法規(guī)的規(guī)制，相關法律法規(guī)對企業(yè)的核心要求是環(huán)保節(jié)能、安全生產(chǎn)、保障質(zhì)量、遵循規(guī)劃。在項目開發(fā)銷售、經(jīng)營階段，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)主要受到《廣告法》《反不正當競爭法》《價格法》《稅收征收管理法》《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》《商品房銷售管理辦法》《城市商品房預售管理辦法》等法律法規(guī)的規(guī)制，相關法律法規(guī)對企業(yè)的核心要求是有序競爭、合法納稅。在基本完成項目開發(fā)后，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)還需要完成物業(yè)單位選聘、向物業(yè)服務企業(yè)移交材料等后續(xù)工作，因此還受到《特種設備安全法》《物業(yè)管理條例》《住宅專項維修資金管理辦法》《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》等法律法規(guī)的規(guī)制。
房地產(chǎn)開發(fā)周期長，涉及的主體眾多，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)除了要注意防范本企業(yè)面臨的行政法律責任風險外，還要注意合作企業(yè)的信用狀況、違法記錄。其中，承包單位（施工企業(yè)）、物業(yè)服務企業(yè)與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)關系*為密切，這兩類主體在參與房地產(chǎn)開發(fā)中主要受到《建筑法》《建設工程質(zhì)量管理條例》《城市建筑垃圾管理規(guī)定》《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》《物業(yè)管理條例》等法律法規(guī)的規(guī)制。施工單位主要參與的是房地產(chǎn)開發(fā)的施工建設階段。在該階段，施工企業(yè)要合法承包、依法施工，重點保障工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)，同時注意保護環(huán)境。相應地，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在選擇施工方時應該著重對施工單位的相關違法記錄進行審查。物業(yè)服務企業(yè)主要參與的是房地產(chǎn)開發(fā)銷售后的物業(yè)管理階段。前期物業(yè)服務企業(yè)往往由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)選定，在該階段，物業(yè)服務企業(yè)要做好各項物業(yè)管理工作，保障業(yè)主利益，并在前期物業(yè)服務合同終止后妥善辦理交接工作。相應地，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在選擇物業(yè)服務企業(yè)時應該著重對物業(yè)服務企業(yè)相關的違法記錄進行審查。
第三部分（第八章、第九章）對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及其工作人員在行政處罰及行政救濟程序中應注意的事項進行了系統(tǒng)的梳理。
行政處罰程序可能涉及行政檢查、行政聽證、處罰決定和強制執(zhí)行四個階段。在行政檢查階段，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應當關注相關職能部門的隨機抽查事項清單、行政檢查的頻次、參與行政檢查的行政機關的范圍、行政檢查方式、行政執(zhí)法人員的人數(shù)和資格、行政執(zhí)法人員的回避、法定配合義務、核對筆錄等事項。在行政聽證階段，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應當注意申請條件、申請程序和費用、聽證前準備、聽證參與人等事項。在處罰決定階段，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應當注意接收行政處罰決定書并檢查行政處罰決定書的內(nèi)容；如果行政處罰決定書缺少必要的內(nèi)容，可能導致該行政處罰在后續(xù)的行政復議和行政訴訟程序中被撤銷、確認違法或無效。在行政處罰決定作出前后，行政機關可能會對企業(yè)及工作人員作出行政強制，具體包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行兩種類型。在行政處罰決定作出前的行政強制措施階段，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應當注意行政執(zhí)法人員的人數(shù)和身份、行政執(zhí)法人員是否通知企業(yè)負責人或工作人員到場、行政執(zhí)法人員是否告知權(quán)利、聽取陳述和申辯等事項。在行政處罰決定作出后的行政強制執(zhí)行階段，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應當注意行政機關的行政強制執(zhí)行權(quán)限和執(zhí)行程序等事項。
行政救濟主要分為行政復議和行政訴訟兩種途徑。
行政復議是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)申請行政處罰作出機關的上一級機關或者同級人民政府解決行政爭議的程序。一般情況下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)可以自知道行政處罰之日起60日內(nèi)提出行政復議申請，因而，企業(yè)負責處理行政處罰事宜的相關人員或者負責收發(fā)文件的人員，在親自簽收行政處罰決定書或者簽收郵寄送達的行政處罰文書時，必須要有期限意識，及時向主管領導或決策部門反饋簽收情況，以便主管領導或決策部門在法定期限內(nèi)有足夠的時間決定是否提出復議申請。如果提出行政復議申請超過了法定的申請期限，行政機關將不予受理。根據(jù)《行政復議法》，行政復議申請可以采取書面或口頭方式。實踐中，很少見到以口頭方式提出行政復議申請的情形，從固定復議申請行為及復議請求的角度來看，也不建議企業(yè)采取口頭方式提出復議申請。行政復議的審理通常采取書面審的方式。復議機關收到被申請人的資料后，一般不會主動向復議申請人進行送達，但復議申請人可以主動與復議機關溝通，請求復議機關送達被申請人提供的行政復議答復書及相關材料副本，以便更加清晰、全面地了解行政處罰決定作出的事實及法律依據(jù)，為日后可能進行的行政訴訟做好準備。在行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他有關組織或者個人收集證據(jù)。若在復議過程中，有關行政機關繼續(xù)向被處罰企業(yè)進行調(diào)查、取證，企業(yè)有權(quán)予以拒絕。另外，若被申請人在行政復議過程中自行收集了證據(jù)，企業(yè)可以在后續(xù)行政訴訟中要求法院不得將此證據(jù)作為定案根據(jù)。一般情況下，行政復議期間行政處罰不停止執(zhí)行；但申請人申請停止執(zhí)行，行政復議機關認為其要求合理，可以決定停止執(zhí)行。因而，企業(yè)在申請行政復議時可一并提交停止執(zhí)行申請，并載明申請停止執(zhí)行的理由，以免損失擴大或不可逆轉(zhuǎn)。
行政訴訟是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)請求法院解決行政爭議的程序。行政復議決定作出后，若企業(yè)對復議決定不服，可以繼續(xù)提出行政訴訟；對于大部分房地產(chǎn)行業(yè)行政處罰決定而言，也可以不經(jīng)復議直接提起行政訴訟。經(jīng)過行政復議的案件，應當在收到復議決定書之日起15日內(nèi)向人民法院提起訴訟；未經(jīng)過行政復議的案件，一般應自知道或者應當知道行政處罰決定之日起6個月內(nèi)提出。因此，當企業(yè)認為行政處罰可能存在無效、違法、可撤銷的情形時，應注意在法定期限內(nèi)提起訴訟，否則將有不被受理的風險。行政案件由作出行政處罰的行政機關所在地人民法院管轄；經(jīng)復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。證據(jù)是決定行政訴訟結(jié)果的重要因素。根據(jù)《行政訴訟法》及相關司法解釋，被告對其作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件；原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責任。在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人不得自行向原告、第三人和證人收集證據(jù)。在行政訴訟中，法院主要審查行政處罰的合法性，因而，企業(yè)應當主要圍繞行政處罰的證據(jù)、法律適用、法定程序、法定職權(quán)和行政裁量權(quán)行使等要素進行辯論，維護自身的合法權(quán)益。
本書的作者長期為房地產(chǎn)企業(yè)提供法律服務并跟進相關法律問題的研究。書稿的完成，既是對作者既有經(jīng)驗的總結(jié)，也是一個新的開始。限于水平，錯誤和疏漏在所難免，如對本書的內(nèi)容有任何批評和指正，請發(fā)送到y(tǒng)unshuli@126.com。