總序　如何走向民主行政法
——樹立行政法治觀念與創(chuàng)新行政法律制度
隨著經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的艱難確立和政治體制改革的穩(wěn)健展開，30多年來，我國的行政法制發(fā)展取得了長足進(jìn)步。與改革開放以前相比，經(jīng)過恢復(fù)發(fā)展、規(guī)范發(fā)展、全面發(fā)展三個發(fā)展階段的行政法制，逐漸發(fā)生了以下幾個方面的重大變化：第*，法治觀念逐步強(qiáng)化。改革開放以來，在反思傳統(tǒng)人治觀念的基礎(chǔ)上，行政法逐步確立起核心的法治觀念，20世紀(jì)末期又把“依法治國”確立為基本治國方略，上升為憲法原則。第二，行政法的權(quán)力結(jié)構(gòu)從重權(quán)力、輕權(quán)利向權(quán)力和權(quán)利并重轉(zhuǎn)變�！缎姓�訴訟法》的頒布，使權(quán)力結(jié)構(gòu)的重心開始發(fā)生轉(zhuǎn)移，《國家賠償法》《行政處罰法》《行政復(fù)議法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》的出臺促進(jìn)了這一調(diào)整，開始形成權(quán)力和權(quán)利良性互動的局面。第三，政府職能從全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。隨著對政府與市場、與社會、與中介組織關(guān)系的認(rèn)識不斷深化，政府開始逐步轉(zhuǎn)變職能，將部分職能讓渡于社會，發(fā)生了行政事務(wù)民營化的轉(zhuǎn)變，同時也增加了新職能，如鼓勵、支持非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。第四，行政法機(jī)制從單純的制約機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s和激勵兼顧。第五，行政行為方式從純粹的命令—服從模式發(fā)展成為強(qiáng)制與非強(qiáng)制手段并重、優(yōu)先采取非強(qiáng)制手段的多樣化局面。第六，在程序與實體的關(guān)系上，從重實體、輕程序，重結(jié)果、輕過程，發(fā)展到實體和程序并重，結(jié)果和過程并重。第七，在對行政的監(jiān)督上，從單純的權(quán)力監(jiān)督，發(fā)展到權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督并重。這些變化是廣泛和深刻的，對行政法制建設(shè)具有革命性影響。
我國行政法制獲得的新近重要發(fā)展和面臨的重大現(xiàn)實課題，從總體上反映了行政法文化革新、行政法制轉(zhuǎn)型發(fā)展的成果和方向，適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和精神文明發(fā)展的客觀要求，體現(xiàn)了行政法制追求民主化、科學(xué)化和法治化的趨勢，也提出了行政法制更穩(wěn)健發(fā)展的新任務(wù)�？梢哉f，這對于完善中國行政法制的具體制度和學(xué)科體系，全面實施依法治國方略，促進(jìn)行政法治目標(biāo)的實現(xiàn)，從而推動社會經(jīng)濟(jì)、政治和文化的穩(wěn)健發(fā)展，使行政法制能獲得更快、更健康的發(fā)展，具有重大的理論和實踐意義。
人們的觀念就是人們的眼鏡，戴什么眼鏡就看到什么世界。具有不同的法制觀念，對于客觀事物會有不同的認(rèn)識，也會產(chǎn)生不同的法制實踐效果。在推動行政法制改革創(chuàng)新的新形勢下、新進(jìn)程中，應(yīng)根據(jù)變化了的法律價值觀，樹立與之相適應(yīng)的現(xiàn)代法治觀念，否則難免在行動上發(fā)生重大偏差。這是擺在行政公務(wù)人員及其他社會人士面前的一個重大課題，主要包括：一是要樹立以人為本、保障人權(quán)、尊重人格的觀念；二是要樹立憲法、法律至上，政府權(quán)力有限的觀念；三是要樹立行政民主、公眾參與、共同治理的觀念；四是要樹立建設(shè)服務(wù)型政府、強(qiáng)化公共服務(wù)的觀念；五是要樹立政府誠信、社會誠信、官民互信的觀念；六是要樹立接受監(jiān)督、責(zé)任到位、權(quán)利救濟(jì)的觀念。
理論指導(dǎo)實踐，實踐豐富理論。從憲政建設(shè)和法治政府建設(shè)的角度看，我國已經(jīng)出現(xiàn)并將繼續(xù)深刻表現(xiàn)出行政法制在增強(qiáng)民主性方面的如下幾個方面的深刻變化（不僅是行政法制和行政法學(xué)，其他法律領(lǐng)域和制度也同樣發(fā)生著相關(guān)的深刻變化和影響）。
1.關(guān)于中國行政法基礎(chǔ)理論的民主化發(fā)展。2004年修憲時“人權(quán)入憲”后，新時期行政法制的民主化趨勢日益受到學(xué)界關(guān)注和研究，行政民主論應(yīng)當(dāng)成為21世紀(jì)中國行政法學(xué)的基礎(chǔ)理論之一而發(fā)揮其應(yīng)有的指導(dǎo)作用。有關(guān)實務(wù)研究和理論創(chuàng)新的要點是：其一，從當(dāng)今世界民主化潮流的角度審視現(xiàn)代行政法的民主性問題，分析民主化潮流對行政法治進(jìn)程的影響；其二，探討行政民主的基本概念、演進(jìn)歷程和各國特點，以及行政民主的理論構(gòu)造、制度安排和制約因素，如協(xié)商行政民主、行政服務(wù)、應(yīng)急法治的理念與制度；其三，探討行政法制的民主走向和行政民主原則的確立，行政民主原則的含義、構(gòu)成、成本和作用，及其在行政法制諸環(huán)節(jié)的運用和難題；其四，在前述基礎(chǔ)上，探索在民主精神引導(dǎo)下進(jìn)一步推動行政法制的觀念更新與制度創(chuàng)新。
2.關(guān)于中國行政法主體理論與制度的民主化發(fā)展。新時期行政法制建設(shè)的基本趨勢是行政主體的多元化、多樣化、社會化。轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中出現(xiàn)的復(fù)雜多樣的行政管理組織形態(tài)，或者說公權(quán)力組織形態(tài)，亟須從理論和操作上得到廓清，更多的組織形態(tài)（如社會行政主體）將會具備行政被告資格。涉及的理論問題和實務(wù)問題非常多，例如，審議會、聯(lián)席會議、非政府組織的角色和職責(zé)等，都涉及公民參與管理的權(quán)利能否得到實現(xiàn)。這方面的理論與實務(wù)發(fā)展，有賴于并有助于廓清公共行政與行政法的關(guān)系，也有賴于并有助于行政組織人員法制的發(fā)展。
3.關(guān)于中國行政法行為理論與制度的民主化發(fā)展�；�本趨勢是行為方式的多樣化、柔軟化、簡便化、規(guī)范化、高效化，行政行為理念將增加現(xiàn)代性，形成并普遍接受廣義的行政行為概念�？梢灶A(yù)料，除了行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則等傳統(tǒng)行政行為將繼續(xù)發(fā)展外，行政指導(dǎo)、行政合同（契約、協(xié)議）、行政規(guī)劃、行政服務(wù)、行政資助（給付）、行政獎勵、政府采購、行政和解、公民參與、合作行政、共同治理等柔軟、互動的行政方式，將獲得更快速、規(guī)范化的發(fā)展。特別是政府信息公開法制和行政應(yīng)急法制需要獲得更多關(guān)注、更大發(fā)展。
4.關(guān)于中國行政法監(jiān)督救濟(jì)理論與制度的民主化發(fā)展。行政法制體系中的監(jiān)督救濟(jì)要素和過程，將出現(xiàn)多元化、多樣化、系統(tǒng)化、便民化、民主化的發(fā)展趨勢。出現(xiàn)的創(chuàng)新制度，如更有效果的行政調(diào)解制度、規(guī)范化的行政怨情處理（行政投訴）制度、人大監(jiān)督專員制度，更有力的司法審查制度（包括抽象行為司法審查制度），更人性、公平、便民的行政賠償制度和行政補(bǔ)償制度。
我國的行政法制建設(shè)已經(jīng)并正在逐漸經(jīng)歷民主化、科學(xué)化、法治化和精細(xì)化的艱難行程，這是行政法制的民主精神、科學(xué)精神、法治精神日益增強(qiáng)、緊密聯(lián)系、相互影響的交叉復(fù)合進(jìn)程，其與經(jīng)濟(jì)、政治、社會和思想文化生活等各個方面以及憲法監(jiān)督、刑事法治等其他公法領(lǐng)域有著強(qiáng)烈深刻持久的交互影響。不斷增強(qiáng)行政管理和行政法制的民主性、科學(xué)性和規(guī)范性，特別是行政法制的民主化趨勢及其制度創(chuàng)新，逐步構(gòu)建民主行政法，這是一個基本的發(fā)展脈絡(luò)。我們應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)知和秉持符合中國國情和普世精神的法律價值觀，以現(xiàn)代民主法治發(fā)展的眼光，根據(jù)行政法治發(fā)展的要求，從觀念上、體制上、規(guī)范上和具體制度及方法技術(shù)上進(jìn)行深入研究與思考，把握發(fā)展趨勢，作出正確選擇，通過深化改革積極推進(jìn)觀念更新和制度創(chuàng)新，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，努力推動行政法制和行政法學(xué)在新時期獲得更大的發(fā)展，促進(jìn)行政法治目標(biāo)的完整實現(xiàn)，促進(jìn)中國大陸經(jīng)濟(jì)與社會的快速、健康、和諧發(fā)展。
從依法有效保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的角度出發(fā)，對民主行政、行政指導(dǎo)、行政合同、行政規(guī)劃、行政應(yīng)急、行政資助、行政獎勵、參與行政、合作行政、城市治理、行政和解、行政調(diào)解等諸多行政法學(xué)新領(lǐng)域、新課題進(jìn)行探索，有助于深化認(rèn)識、形成共識、推動革新，獲得對行政法制民主化發(fā)展趨勢及其制度創(chuàng)新規(guī)律性的認(rèn)識，加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的步伐，這是設(shè)立“民主行政法論叢”的立意，希望借此擴(kuò)展視野、培養(yǎng)人才、多出成果、奉獻(xiàn)社會。
謹(jǐn)以為序。
莫于川

應(yīng)當(dāng)依法防范化解突發(fā)社會安全事件
——為莫于川教授主編《社會安全法治論》序
2015年5月，我曾應(yīng)邀為莫于川教授所著《民主行政法要論》一書寫序，時隔五年，我再次應(yīng)邀為本書《社會安全法治論》寫序。五年來，于川圍繞如何建立科學(xué)高效的突發(fā)社會安全事件應(yīng)急法律機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)研究，致力于“民主行政法論叢”的編寫，本書已經(jīng)是該論叢的第四本著作了。五年的時間不算長，于川的奮進(jìn)和速度使人震撼，這不僅僅表明一個學(xué)者的學(xué)術(shù)志趣和勤奮，這個論叢的主題也體現(xiàn)了一個學(xué)者的社會責(zé)任感和憂國愛民的擔(dān)當(dāng)。
本書共分六章，先后悉心梳理了突發(fā)社會安全事件應(yīng)急的法律理論，這無疑對于突發(fā)社會安全事件的相關(guān)理論起了奠基作用。書中列舉了我國一些突發(fā)事件的典型事例的調(diào)研報告，全面展示了我國突發(fā)社會安全事件應(yīng)急法制的發(fā)展進(jìn)程，同時，作者對德、法、美、英、日、韓等眾多國家有關(guān)突發(fā)社會安全事件應(yīng)急法律制度和理論，作了比較研究，這種國內(nèi)外廣泛的調(diào)查研究，視野開闊而工程浩繁，顯示了著作的厚重和份量，加強(qiáng)了論著的說服力。在充分的調(diào)查問卷和事例分析的基礎(chǔ)之上，針對如何構(gòu)建突發(fā)社會安全事件應(yīng)急法制的要素體系和處置突發(fā)社會安全事件的難點，提出了法治化的對策思路，并且將新冠肺炎疫情的防控，納入了本書的視野，這無疑突顯了論著的快捷反映和現(xiàn)實意義。
天道酬勤，所向披靡，近年來，于川堅持著力于民主行政、應(yīng)急行政等領(lǐng)域理論基礎(chǔ)與前沿問題的研究，取得諸多富有特色的理論成果，受到學(xué)界和實務(wù)界的高度重視，為中國特色行政法理論和制度體系的建設(shè)作出了突出貢獻(xiàn)。于川篤于學(xué)術(shù)研究，同時著力于社會事務(wù)，在中央有關(guān)國家機(jī)關(guān)和地方政府等擔(dān)任許多兼職，主持課題和立法研究，多次獲獎，作為主編，足顯本書的亮色，并且參與的撰稿人，也多是中青年學(xué)術(shù)精英，《社會安全法治論》一書正是于川及其團(tuán)隊潛心研究的集中體現(xiàn)，是國內(nèi)應(yīng)急行政領(lǐng)域為數(shù)不多的佳作。相信本書的面世，將為學(xué)界同仁帶來諸多啟迪，為實務(wù)部門同志帶來重要引導(dǎo)。值得關(guān)注的是，受新冠疫情影響，《突發(fā)事件應(yīng)對法》修改工作即將開展，本書的出版勢必在推動我國應(yīng)急行政的法治化建設(shè)方面作出重要貢獻(xiàn)，進(jìn)而推動中國特色社會主義行政法治的革新和法治國家的建設(shè)。
接讀書稿，難抑欣喜，我為于川及其團(tuán)隊點贊，為難得的好書點贊，并鄭重推薦，期望共享，相信實務(wù)界和學(xué)界同仁以及廣大讀者都將舉起理論的旗幟，為推進(jìn)我國的法治建設(shè)，推動國家治理現(xiàn)代化，共同作出不懈努力！
應(yīng)松年中國政法大學(xué)終身教授，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長。
2020年初夏于北京世紀(jì)城