在中國，很少再有哪一項工作能像農(nóng)村土地整治那樣，雖然沒有專門的法律法規(guī)做支撐（有關規(guī)定只是零星散見于相關法律條款中），但在全國范圍內(nèi)得到廣泛、深入開展，并且上升為國家層面的工作部署（黨中央和國務院文件中賦予其特殊使命）。但農(nóng)村土地整治工作在推進中還面臨如下困惑：

一是概念名稱尚不統(tǒng)一。農(nóng)村土地整治，顧名思義，發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū)的土地整治活動。但關于土地整治概念名稱的認知，至今尚未達成一致。從最初的土地整理、土地復墾、土地開發(fā)作為三個獨立概念提出（也不完全如此，土地整理就被認為有廣、狹義之分，而廣義土地整理包含了土地開發(fā)和復墾方面的內(nèi)容），到后來的土地開發(fā)整理復墾抑或土地整理復墾開發(fā)的三者合體，以及再到后來直至現(xiàn)在的土地整治（被認為包含了土地開發(fā)、整理、復墾的內(nèi)容，并且較之以前的相關概念更加綜合與科學），從未有哪個概念能夠統(tǒng)一各界關于這項活動的認知。而且，由于之前較長時間內(nèi)土地整治活動主要發(fā)生在鄉(xiāng)村地區(qū)，一度導致不少人想當然地產(chǎn)生這些活動僅適宜于鄉(xiāng)村地區(qū)的錯覺。

二是內(nèi)涵認定存在差異。中國農(nóng)村土地整治可以追溯到國外的現(xiàn)代土地整理。土地整理引入之初，國內(nèi)對其認知基本符合其本質(zhì)特征，諸如注重土地權屬調(diào)整，以及強調(diào)發(fā)揮農(nóng)民和農(nóng)村集體的主體作用等。但隨著土地整理被賦予一些特殊重任，一定程度上出現(xiàn)偏離本源的發(fā)展態(tài)勢，一度成為農(nóng)業(yè)基礎設施配套方面工程建設的代名詞。雖然當前對其內(nèi)涵的普遍認定有其獨特的資源背景和發(fā)展的階段特征，特別是之前農(nóng)村（準）公共產(chǎn)品提供滯后、耕地保護形勢嚴峻等更加強化了對其內(nèi)涵的片面認知，但這種不全面的內(nèi)涵界定仍然多少影響了這項工作的持續(xù)發(fā)展，而且致其易受主管部門變化甚至部門負責人變更影響。

三是成效反響有所差別。作為一項政府及其組成部門部署安排和組織實施的重要工作，特別是在特定階段還被賦予其他特殊使命（如統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進脫貧攻堅等），行政力量在農(nóng)村土地整治推進中往往得到充分運用，取得的效果在宣傳中往往十分明顯（僅就易于顯化的工程建設成就看，許多地方確實如此）。但這種由政府主導而且偏重工程建設的常規(guī)實施模式取得的顯著優(yōu)異數(shù)據(jù)，有時并不為一些農(nóng)民群眾所認可，特別是這種常規(guī)模式往往造成農(nóng)村土地整治的建設、利用主體發(fā)生事實分離，導致政府通過實施農(nóng)村土地整治更好地服務于項目所在地農(nóng)民的良好初衷有時并不能夠完全成為現(xiàn)實。一些農(nóng)民以旁觀者心態(tài)看待農(nóng)村土地整治，甚至個別農(nóng)民在實施中蓄意阻撓或破壞，更是令人匪夷所思。

概念名稱不一、內(nèi)涵認定差異和成效反響有別，雖然使得農(nóng)村土地整治工作在組織實施中存在一些困難，也在許多地方遇到不少問題，諸如容易與其他相關工作相混淆、工作成果不能長久發(fā)揮效用等，但在中國的上一個30多年還是獲得了較為長足的發(fā)展，深深打上了中國特色的烙印，而且客觀上發(fā)揮了不可替代的重要作用。但要在下一個30多年或更長時間，繼續(xù)沿襲之前的工作模式，可能將會遭遇無法克服的困難和障礙。

2017年黨的十九大做出了中國特色社會主義進入新時代的科學判斷，而適應新時代的發(fā)展要求，需要以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導向，著力改革機構設置，優(yōu)化職能配置。2018年兩會中通過的《國務院機構改革方案》就是著眼于轉變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，結合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的機構職能優(yōu)化和調(diào)整。農(nóng)村土地整治在本次機構改革中被涉及并將不可避免影響其今后發(fā)展。根據(jù)前述方案，原國土資源部承擔的農(nóng)田整治項目管理職責需要劃歸到新組建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。作為農(nóng)村土地整治的重要內(nèi)容（甚至是不少地方的唯一內(nèi)容），農(nóng)田整治在此次改革之后將經(jīng)歷主管部門由原國土資源部轉為新組建后農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的重大變化。關于農(nóng)村土地整治未來走向的預判版本曾經(jīng)一度較多，而且其中不乏對其今后發(fā)展的深深關切。

2018年8月公布的《自然資源部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》（以下簡稱三定方案）一定程度上打消了人們對于農(nóng)村土地整治未來發(fā)展的顧慮和擔憂。在這份三定方案中，作為土地整治重要內(nèi)容的土地整理復墾仍然是自然資源部的管理內(nèi)容，而且成為國土空間生態(tài)修復的重要手段。在新組建的自然資源部內(nèi)設機構中，新成立的國土空間生態(tài)修復司承擔土地整理復墾等工作。另外，綠色發(fā)展理念得到深入貫徹，以及全國范圍內(nèi)可供大規(guī)模成片開發(fā)后備土地資源（特別是宜耕未利用地）日益匱乏的今天，土地開發(fā)作為補充耕地的主要來源的色彩正在逐漸淡化并且受到越來越嚴格的限制，此次機構改革并未對其做出專門規(guī)定也屬必然。因此，土地整治的主要職能仍歸屬于原國土資源部的承繼者自然資源部，但農(nóng)田整治職能劃轉不可避免地對其今后發(fā)展定位帶來一定影響。

應該說，十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為農(nóng)村土地整治的下一步發(fā)展提供了足夠的舞臺，2018年以來先后出臺的2018年中央一號文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，以及《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（20182022年）》等都對農(nóng)村土地整治寄予了厚望。如《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出大規(guī)模推進農(nóng)村土地整治，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（20182022年）》提出實施農(nóng)村土地綜合整治重大行動等。但可以想見的是，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)村土地整治的期望可能不是之前熟悉的模式。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（20182022年）》明確的基本原則之一為堅持農(nóng)民主體地位，而這正是之前農(nóng)村土地整治中持續(xù)強調(diào)但一直未能很好落實的基本要求。農(nóng)村土地整治要想真正在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中發(fā)揮重要作用，必須真正發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，調(diào)動廣大農(nóng)民積極性、主動性和創(chuàng)造性，把維護農(nóng)民群眾根本利益作為出發(fā)點和落腳點，不斷提升農(nóng)民的獲得感和幸福感。

各地在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，對如何更好發(fā)揮農(nóng)村土地整治作用進行了積極探索，其中不乏值得關注的傾向性苗頭和趨勢。2018年8月14日，浙江省政府辦公廳出臺《關于實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程的意見》，旨在合理配置農(nóng)村土地資源要素，加強農(nóng)村建設用地盤活利用，促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和生態(tài)文明建設。這份意見明確的基本原則之一是政府主導、農(nóng)民主體，強調(diào)堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民主體地位。尤值一提的是，該意見確定的五項主要任務就包括建立農(nóng)村土地民主管理機制，要求建立和完善村級組織自主管理、自主服務、自主教育、自主監(jiān)督的農(nóng)村土地民主管理機制。而且，在實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程中，有關整治項目方案、整治工程實施、土地權屬調(diào)整等事項，均要依法聽取農(nóng)民群眾意見，保障農(nóng)民的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，真正做到農(nóng)民愿意、農(nóng)民滿意，而這正是農(nóng)村土地整治所希望做到但在不少地方卻一直難以落到實處的。2018年10月19日，浙江省保護耕地和全域土地綜合整治與生態(tài)修復領導小組辦公室出臺的《全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程三年行動計劃（20182020 年）》對如何建立農(nóng)村土地民主管理機制進行了部署，尤其強調(diào)在推進全域土地綜合整治與生態(tài)修復中建立民主決策機制。

農(nóng)村土地整治在中國大規(guī)模開展以來，在許多方面取得了預期成效，并因此獲得了持續(xù)發(fā)展的動力和支持。在此過程中，農(nóng)村土地整治自身發(fā)生了從內(nèi)容到形式的深刻變化，并將對其今后發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。在當前可謂是農(nóng)村土地整治發(fā)展較為重要的時間節(jié)點（鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得到實施），對農(nóng)村土地整治的發(fā)展歷程、主要內(nèi)容等進行回顧與分析，并在此基礎上提出切實可行的意見建議，可能有助于促進這項工作進一步找準角色定位，有力助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。鑒此，本書基于鄉(xiāng)村振興的宏大背景，從十個方面介紹農(nóng)村土地整治的相關內(nèi)容：第一章立足國際視角，介紹農(nóng)村土地整治可咨參考借鑒的國際經(jīng)驗；第二章詳細分析農(nóng)村土地整治的概念內(nèi)涵，澄清一些認識誤區(qū)；第三章立足全面依法治國要求，探討如何推進農(nóng)村土地整治法治建設；第四章分析農(nóng)村土地整治的工程思維如何產(chǎn)生，以及對該項工作產(chǎn)生的影響；第五章結合形勢發(fā)展需要，分析推進農(nóng)村土地整治模式創(chuàng)新的必要性與可行性；第六章從拓展資金渠道方面，探討如何保障農(nóng)村土地整治資金；第七章對農(nóng)村土地整治中表土（耕作層土壤）剝離的重要性和實施路徑等內(nèi)容進行分析；第八章介紹農(nóng)村土地整治的國際交流合作情況及其未來發(fā)展建議；第九章對農(nóng)村土地整治中的文化傳承進行研究；第十章探討農(nóng)村土地整治如何更好助力脫貧攻堅。