一、本卷研究的范圍
　　本卷研究中華民國時期的行政區(qū)劃變遷，即上自辛亥革命運動的興起，下迄1949年10月1日中華人民共和國成立前夕，在中華民國版圖上，各種政權(quán)統(tǒng)轄區(qū)域的行政區(qū)劃變遷過程。從中央政權(quán)施行的地方行政制度變化過程來看，可以分為辛亥革命和南京臨時政府時期、北京政府時期、南京政府時期這三個階段。
　　辛亥革命和南京臨時政府時期，從清宣統(tǒng)三年（1911）武昌起義爆發(fā)，到民國元年（1912）4月6日臨時參議院最后一次會議及南京臨時政府結(jié)束止。具體又可分為兩個階段，第一階段從武昌起義到宣統(tǒng)三年12月底南京臨時政府成立前，是各省軍政府及法制的創(chuàng)建時期，由于缺少一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，各省軍政府按照資產(chǎn)階級民主共和國的國家法律理念，大多頒布了各自的《臨時約法》，也有一些省份頒發(fā)了地方官制，如《江蘇暫行地方官制》、《江西暫行地方官制草案》等。這些地方官制大都承襲了清光緒末年至宣統(tǒng)年間的地方行政改制趨勢，實行省縣兩級制。有的省雖然保留了府、廳、州的名稱，但府、州不轄縣，實際上仍為兩級制。只有個別起義的省份仍保留清代的政區(qū)層級。第二階段從民國元年元旦南京臨時政府成立起，到同年4月6日南京臨時政府結(jié)束止，時間雖然短暫，但臨時政府仍頒布了一系列的法規(guī)，主要是中央各部的官制，關(guān)于地方行政制度的只有《南京府官制》、《大總統(tǒng)令將各省行政各部改稱為司》、《參議院議決撤銷各省軍政分府>等規(guī)章制度。起義各省的地方行政制度沒有得到統(tǒng)一。
　　北京政府時期，從民國元年3月10日袁世凱在北京就任臨時大總統(tǒng)起，至民國十七年（1928）6月國民革命軍攻占北京止。民國元年2月12日，清朝末代皇帝溥儀接受中華民國對皇室的優(yōu)待條件，正式退位。15日，臨時參議院選舉袁世凱為中華民國臨時大總統(tǒng)。袁世凱上任伊始，首先便調(diào)整直接控制地區(qū)的省級行政長官的名稱，將各省總督、巡撫改為都督。此后，“軍民分治”與《省官制》草案之爭成為袁世凱與革命黨人之間的長期斗爭。社會輿論關(guān)于縮小省區(qū)或者是廢省存道的兩種觀點也爭論不定。民國二年1月8日，袁世凱為加強中央集權(quán)，統(tǒng)一地方行政制度，公布《劃一現(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》、《劃一現(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》、《劃一現(xiàn)行各縣地方行政官廳組織令》等法令，并通令全國，以民國二年3月以前為限，一律辦齊�！秳澮滑F(xiàn)行各道地方行政官廳組織令》與起義各省的行政制度現(xiàn)狀有矛盾，遭到了一些省份的消極抵抗。民國三年5月，公布《省官制》、《道官制》、《縣官制》，正式確立了北京政府時期的省、道、縣三級制的框架。此后，只是官制內(nèi)容的局部調(diào)整。以少數(shù)民族為主的區(qū)域稱為“特別區(qū)域”，不實行《省官制》，而實行民國三年7月6日頒布的《都統(tǒng)府官制》，行政長官為軍民合一的都統(tǒng)，道、縣制度與各省相近或相同。蒙古族等少數(shù)民族地區(qū)實行民族自治。西藏地區(qū)、外蒙古地區(qū)實行單一的少數(shù)民族自治制度。首都地區(qū)實行《京兆尹制》。此外，東省特別區(qū)等區(qū)域，由于政情特殊，都實行特殊的管理體制。在新開發(fā)地區(qū)則繼續(xù)實行準(zhǔn)縣級政區(qū)的設(shè)治局制度。
　　南京政府時期，從民國十六年（1927）4月18日中華民國國民政府成立起，到1949年10月1日中華人民共和國成立前夕止，并追溯到此前的廣州國民政府、武漢國民政府。本時期的行政區(qū)劃變化有以下特點：第一，這一時期的中央政府是以國民黨為主導(dǎo)的政權(quán)，在廣州國民政府時期，就以孫中山先生的《建國大綱》為理念，為加強對基層政權(quán)的控制，實行省縣兩級制，并改北京政府時期的行政長官獨任制為委員制。第二，由于兩級制并不符合當(dāng)時的國情、省情，各省政府不能有效地指導(dǎo)、監(jiān)督省內(nèi)各縣政府的日常工作，先后產(chǎn)生了適合各省省情、介于省縣之間的中間行政層級，并最終在20世紀(jì)30年代“圍剿”中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地和改革縣政的大背景下，出現(xiàn)了統(tǒng)一的、介于省縣間的行政督察區(qū)。由省、行政督察區(qū)、縣組成的虛三級制，成為南京政府時期地方行政層級的主體。第三，對北京政府時期設(shè)立的特別區(qū)域，先后改行省制。為響應(yīng)社會輿論縮小省區(qū)的呼聲，南京政府于抗日戰(zhàn)爭結(jié)束后將東北地區(qū)劃分為9省。第四，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀需要，市制正式成為國家行政區(qū)劃的一部分。第五，縣以下的基層行政區(qū)劃得到了大力推行。
　　民國時期，除了中央政權(quán)外，還先后存在著一些其他政權(quán)，它們對民國時期的行政區(qū)劃也產(chǎn)生了深刻的影響。