序言

當冷戰(zhàn)結束、后冷戰(zhàn)時代來臨時，人們期待世界變得更加美好。然而這個時代剛開始，就遭遇觸礁。1990年8月2日，伊拉克在其貌似十分強大的統(tǒng)治者薩達姆·侯賽因（Saddam Hussein）的指揮下，悍然入侵科威特，在短短幾天內控制了這一位于伊朗南部的弱小鄰國，并且很快剝奪其獨立國家主權，將其變成伊拉克的第19個省。

在此之前不到一年的1989年11月9日，柏林墻倒塌，象征著冷戰(zhàn)時代結束。冷戰(zhàn)是指二戰(zhàn)后的40年間，以美國和蘇聯(lián)為代表的兩大陣營爭斗所形成的國際關系格局。

伊拉克的軍事行動意味著巨大的區(qū)域性和全球性潛在影響。在入侵科威特前，伊拉克已經控制了全球石油總量的10%，如果它成功攫取科威特，這一占比將直接翻番，一方面會讓伊拉克更加強大，另一方面，如果薩達姆的行徑沒有得到懲戒，將向其眾多鄰國傳遞一個信號：它們孤立無援，只能靠自己。包括沙特阿拉伯在內的這些鄰國除了接受巴格達的統(tǒng)治，幾乎別無選擇。由石油生產國組成的、占據(jù)全球石油儲量最大份額的石油輸出國組織也將落入薩達姆之手，石油價格面臨失控。

美國第41任總統(tǒng)喬治·赫伯特·沃克·布什領導的政府，在了解伊拉克的所作所為之后，深入分析了這一發(fā)生在后冷戰(zhàn)時代開端的事件可能產生的直接的區(qū)域性影響和歷史影響。布什及其身邊的幕僚（包括時任總統(tǒng)特別助理兼國家安全委員會中東、波斯灣、南亞事務首席顧問的我在內）都認識到，事態(tài)的發(fā)展可能會演變成一個先例，從而改變地緣政治，推動世界格局進入新時代。對薩達姆的侵略和征服行動的回應和處置方式，既可能引導后冷戰(zhàn)時代世界新秩序的形成，也可能導致大范圍的無序混亂。

因此，基于區(qū)域和全球、直接和間接影響的考慮，美國采取了行動。為了完成使命，美國與聯(lián)合國安理會其他14個成員密切協(xié)作，反對伊拉克的入侵行為，制定并隨后實施了一系列制裁決議，確保伊拉克不僅不能從入侵科威特中獲利，而且必須付出沉重的代價。幾十個國家通過不同的方式組建成大型聯(lián)合部隊，保護沙特阿拉伯不受伊拉克進攻的威脅；如果以制裁為主的外交政策不能將伊拉克驅逐出科威特，將通過多國部隊武力迫使伊拉克撤出科威特，并幫助科威特政府恢復國家主權。1

這一政策總體上獲得了成功。布什及其國家安全顧問布倫特·斯考克羅夫特（Brent Scowcroft）發(fā)布聲明稱，他們希望這一遏止伊拉克侵略行為、恢復科威特國家主權的共同努力能夠為將來樹立一個先例。1990年9月，布什總統(tǒng)在美國國會兩院聯(lián)席會議上發(fā)表講話時強調：盡管波斯灣危機很嚴峻，但也帶來了一個難得的機會：它能促進合作，并推動合作進入下一個歷史階段。這些動蕩解決之后……我們將迎來世界新秩序，一個進一步擺脫恐怖威脅、在追尋公正中變得更強大、在尋求和平中變得更安全的新時代，一個世界各國都能和諧共處、繁榮發(fā)展的新紀元。千百年來，先輩們一直孜孜以求地找尋一條和平之路，但是伴隨著這一努力的卻是無休止的戰(zhàn)爭。今天，這個完全不同于過去的新世界正在形成。在這個新世界里，法治將取代叢林法則，所有國家都認識到自己在維持和實現(xiàn)自由與公正中的共同責任，強國充分尊重弱國的權利。我在赫爾辛基會見戈爾巴喬夫總統(tǒng)時溝通了這些見解，他和來自歐洲、海灣地區(qū)和世界各地的其他國家領導人都充分理解和認識到，今天處理危機的方式將塑造我們的未來。2

在時隔20多年后的今天，我們很清楚地看到，當時預期的美好的世界新秩序并沒能實現(xiàn)，很多地方以及國際關系的實際場景更像是世界新無序。如果有一家上市公司叫作世界秩序有限公司，那么它的股價雖然沒有大幅下跌，但是因為進行了調整，其價值至少已經下跌了10%，整個世界可能由此進入熊市，甚至會帶來20%的跌幅。更糟糕的是，趨勢日益低迷，看不到反彈跡象。

但不可否認的是，在這一時期，世界各地的穩(wěn)定和發(fā)展實現(xiàn)了重大突破：大國之間的沖突得到緩和；各國間展開了一定程度的合作，共同應對一些全球性挑戰(zhàn)；各國政府和國際機構之間就國際經濟政策的很多方面進行大量的協(xié)調。此外，人們活得更健康、更長久，數(shù)以億計的人脫離了極端貧困，更多的人過上了中產階級的生活。這些進步超過了歷史上的任何時期。事實上，曾有一個寫作團體提出：我們的世界遠遠好于悲觀論者所描繪的景象。或許可以借用瓦格納的音樂優(yōu)于所有的演奏版本這句老話來描述實際情況：這個世界好過它的表象。3

這些對世界的樂觀看法很有吸引力，卻經不住推敲。事實上，我們難以論證說，冷戰(zhàn)結束后所發(fā)生的一切、戰(zhàn)勝伊拉克形成了歷史性轉折。雖然薩達姆通過武力方式實現(xiàn)其外交目標的企圖被挫敗，但是同樣的想法和做法并非絕無僅有。在20多年后的今天回顧時，我們看得更加清晰，薩達姆用不合法的方式擾亂當時的世界格局，這本身就預示了未來的一個走向并沒有邁向一個穩(wěn)定的新世界。實際上，國際局勢中的一些發(fā)展和趨勢很令人擔憂，例如，全球性挑戰(zhàn)與應對之間的差距越來越大，幾個區(qū)域存在著現(xiàn)實和潛在的沖突，美國和許多國家正在經歷政治失能，或許更加難以制定和實施有助于維持秩序和應對威脅的外交政策。如果簡單忽略這些趨勢，是十分危險的。

在此我說明一下本書書名的來歷。失序是我深思熟慮后的選擇，沒有其他詞匯能夠更準確地描繪這個時代的實際情況。我查閱了字典、辭典，舍棄了無政府狀態(tài)和混亂這兩個詞，因為它們并不能真實反映世界形勢（包括中東地區(qū)的形勢，那里發(fā)生的一切令人不安，本書也會就此進行討論）。上文也提到，世界新秩序的說法缺乏依據(jù)。失序比其他任何詞語都更好地抓住了當前和未來形勢的特點。

失序一詞能觸發(fā)許多重要的問題：失序為什么會發(fā)生？是怎樣發(fā)生的？這個世界是如何從當時的樂觀狀態(tài)演變?yōu)榻裉斓氖�序？這一過程是不可避免，還是本可能有轉機，從而導致不同的結局？如何準確地描述現(xiàn)在的局勢？是否應該把當今世界簡單地看成歷史長卷的最新篇章？是什么形成了本質上的不同？很多事情確實看起來很糟糕，但事實上究竟有多壞？會進一步惡化嗎？還有一個問題是：假如有措施且應該采取措施來應對，那么我們應該怎么辦？

《失序時代》正是要回應這些相關問題。創(chuàng)作本書的構想和我其他許多經歷相似，并非早有謀劃，最初源自一個電話。2014年，曾領導英國陸軍情報六局（英國的對外情報機構，相當于美國中央情報局）的理查德·迪爾洛夫（Richard Dearlove）在劍橋大學擔任彭布羅克學院院長。他打電話告訴我劍橋大學將舉辦系列講座，問我是否有意在下一個學年去做劍橋大學的客座教授。當我聽到具有人文精神的治國策略與外交學客座教授這一頭銜時，所有想拒絕的念頭頓時煙消云散：這么好的稱謂和機會，絕對不能錯過！

2015年4月，我在劍橋做了三場演講，每次講一個小時，而后是大約30分鐘的問答。我還參加了專業(yè)討論會，會上三位專業(yè)學者及其他人對我的演講內容進行點評，接著我對他們的點評意見給予反饋。寫作與演講讓我從過去的工作中提煉出許多想法并在本書中加以擴充；大家的點評和反饋有的錦上添花、有的令我茅塞頓開，更加充實了這本書。

寫作和演講是兩種不同的表達形式，如果將演講簡單地直接變成文字，效果往往并不好。所以這本書和我當時的演講內容有許多不同，反映出我的思考演變過程：這一話題的內涵遠比我最初的認識更豐富。

在我演講和寫這本書時，這個世界并非風平浪靜，也不是處于相對和平和繁榮的時期。相反，2015年和2016年上半年，全球有許多地區(qū)處于動蕩和困境之中。中東大部分地區(qū)在一戰(zhàn)后所形成的秩序正在瓦解，伊朗的核野心、伊斯蘭國的不斷擴張，使地區(qū)局勢更加緊張。敘利亞、伊拉克、也門和利比亞有很多共同點：國家正在或已經失能，其中，敘利亞問題尤其突出：幾十萬人死去，超過一半的人口變成國內流民或國際難民，給敘利亞的鄰國和歐洲帶來了威脅性影響，后果之一是全球性的流民、難民數(shù)量激增至6 000萬。俄羅斯吞并了克里米亞，還在積極謀取拿下烏克蘭東部地區(qū)，并且在近10年內首次表明愿意和能夠在中東采取行動。希臘與各個債權國難以就新發(fā)貸款達成一致，這一風險可能引發(fā)危機，其影響不會僅限于希臘和歐洲內部。

經濟放緩并不僅僅發(fā)生在中國，而是已經變成全球性趨勢。能耗與商品價格競相降低，互為因果。在缺乏完善的財政政策和真正結構性改革的情況下，中央銀行難有大作為。在拉丁美洲，阿根廷、墨西哥、巴西等重要國家都深陷國內政治問題的泥淖，民眾對政府缺乏信心，進而影響經濟表現(xiàn)，巴西尤為嚴重。在非洲，三個國家在奮力阻擊埃博拉病毒暴發(fā)，同時，其他國家也在迎戰(zhàn)多種區(qū)域性疾病，而幾個月后，由寨卡病毒引發(fā)的另一種疫情又在各地蔓延。

全球應對氣候變化的努力依然落后于氣候變化本身。盡管教皇方濟各及各界人士都積極促進更多的國際應對，2015年在巴黎召開的聯(lián)合國氣候變化大會也被廣泛稱贊為一次成功的大會，但是還遠遠不能下定論說，這一會議能夠有效改善國家的行為或者降低問題的規(guī)模。網(wǎng)絡空間是一個新興的前沿領域，且不斷發(fā)展延伸，但是威脅很多而規(guī)則過少。索尼影業(yè)因為發(fā)行了一部描述朝鮮年輕領袖被暗殺的電影其內網(wǎng)遭到朝鮮黑客攻擊，就是一個實例。傳統(tǒng)恐怖主義不再罕見，在中東之外的巴黎、布魯塞爾，以及美國加州的圣貝納迪諾都發(fā)生了恐怖襲擊事件。

更糟糕的是國家層面上的發(fā)展問題。越來越多的政府正面臨由經濟增長放緩、就業(yè)率降低、公眾廣泛關注退休金和醫(yī)保的資金保障、越來越嚴重的不平等引發(fā)的國內政治問題。一些國家的政治體制失能（與政黨或個人有關，或者與兩者都相關），需要出臺政策來緩解，但是難度之大前所未有。成熟的民主國家出現(xiàn)了民族主義和極端主義，其他一些國家權威主義開始抬頭，進而呈現(xiàn)出惡性循環(huán)：全球化所帶來的挑戰(zhàn)誘發(fā)了各種各樣的國內發(fā)展問題，而這些問題又使政府更加難以有效應對全球性挑戰(zhàn)。

在這些顯而易見的問題的表象之下，結構性改變也會造成重大影響。長久以來，國家一直是國際關系的主體�，F(xiàn)在，國家在某些情況下正讓位于其他實體。權力和技術前所未有地分散在不同人的手里，決策制定同樣呈現(xiàn)去中心化。全球化帶來了幾乎所有物品大量、快速跨越邊境的流通，政府往往不能監(jiān)控其真實情況，更不可能加以管理。在許多關鍵領域，全球化造成的挑戰(zhàn)與應對能力之間的差距越來越大。美國依然是全球最強大的實體，但是在全球的權力占比卻在縮小，而且將其巨大實力轉變?yōu)閷嶋H影響的能力也逐漸變弱。這些趨勢反映出美國國內政治、社會、人口、文化和經濟的發(fā)展以及外部世界的轉變。結果是，這個世界的離心力正占據(jù)上風。

無獨有偶，一些領導人和我持有同樣的看法。美國最高軍方領導參謀長聯(lián)席會議主席的話頗具啟示意義，他在新版《美國國家軍事戰(zhàn)略》報告的前言中說道：今天的全球安全環(huán)境是我40年軍旅生涯以來最難以預測的……全球混亂正不斷加劇，而我們的相對軍事優(yōu)勢卻開始減弱。4美國中央情報局局長曾談道：正在出現(xiàn)的種種現(xiàn)象表明，主要大國之間地緣政治競爭的趨勢是不斷挑戰(zhàn)國際規(guī)則與制度。5就在前不久，亨利·基辛格在陳述其觀點時說：全球劇變的勢頭已經超過了政治家們的治國才能。 6

如果有人想在本書中尋找有利于自己黨派發(fā)展的日程，他們會很失望。我并不贊同民主黨、共和黨領袖們的許多政策。我寫這本書的動力很簡單地來自一個判斷：21世紀將極難管理和控制。事實表明，這個世界正在偏離過去近400年來（通常稱為近現(xiàn)代）的歷史軌跡。我很關注可能出現(xiàn)什么結果。馬克·吐溫曾說：歷史不會重復，但會押韻。有時確實是這樣。就未來趨勢來說，我的總體看法是：與其說是類似于過去那樣，和諧度降低了，不如說是發(fā)生了質的變化，而且不和諧的可能性極大。

本書包括三個部分。第一部分梳理了從17世紀中葉現(xiàn)代國家制度興起到20世紀兩次世界大戰(zhàn)，直至冷戰(zhàn)結束期間國際秩序演變的歷史。其假設基礎是，世界是線性發(fā)展的且具有很大的連續(xù)性（即世界秩序1.0）。當然歷史本身有很大的變數(shù)，有時變好，更多的時候是變壞。

第二部分回顧了冷戰(zhàn)結束后1/4個世紀期間的世界格局，提出在這20多年中，形成了與過去的斷裂線，一些完全不同于以往的事情正在發(fā)生。這一部分的分析覆蓋全球主要區(qū)域以及全球大格局，描繪出這個世界目前的狀態(tài)、發(fā)展演變過程及其預示意義。

第三部分是本書的最后一個部分，側重于規(guī)范性建設，提出要采取一切可能的措施約束超級大國競爭，以免重蹈歷史的覆轍。同時，世界需要一個更新?lián)Q代的操作系統(tǒng)世界秩序2.0，它將新興勢力、挑戰(zhàn)和行為體都納入考慮范圍。美國和很多國家的外交政策都需要調整，調整中的關鍵因素：第一，采用涵蓋政府義務和權利的新國家主權方法；第二，執(zhí)行結構更加靈活、參與更為開放的新多邊政策方法，改變我們已經習慣了的相對固定的協(xié)議方法；第三，在對外關系中通過要求接受更多附帶條件的方法，提高靈活度；第四，美國必須突破傳統(tǒng)的國家安全概念，從更廣義的角度將過去認為屬于國內范疇的挑戰(zhàn)和問題納入考量，并考慮相應的措施，這樣才能取得成功。我清楚，這一構想是對目前正統(tǒng)觀念的一大挑戰(zhàn)，但是我們所處的時代已經完全不同，在這個失序的世界里，所有事情都已不同尋常，外交政策也不例外。