序言

當(dāng)冷戰(zhàn)結(jié)束、后冷戰(zhàn)時(shí)代來(lái)臨時(shí)，人們期待世界變得更加美好。然而這個(gè)時(shí)代剛開(kāi)始，就遭遇觸礁。1990年8月2日，伊拉克在其貌似十分強(qiáng)大的統(tǒng)治者薩達(dá)姆·侯賽因（Saddam Hussein）的指揮下，悍然入侵科威特，在短短幾天內(nèi)控制了這一位于伊朗南部的弱小鄰國(guó)，并且很快剝奪其獨(dú)立國(guó)家主權(quán)，將其變成伊拉克的第19個(gè)省。

在此之前不到一年的1989年11月9日，柏林墻倒塌，象征著冷戰(zhàn)時(shí)代結(jié)束。冷戰(zhàn)是指二戰(zhàn)后的40年間，以美國(guó)和蘇聯(lián)為代表的兩大陣營(yíng)爭(zhēng)斗所形成的國(guó)際關(guān)系格局。

伊拉克的軍事行動(dòng)意味著巨大的區(qū)域性和全球性潛在影響。在入侵科威特前，伊拉克已經(jīng)控制了全球石油總量的10%，如果它成功攫取科威特，這一占比將直接翻番，一方面會(huì)讓伊拉克更加強(qiáng)大，另一方面，如果薩達(dá)姆的行徑?jīng)]有得到懲戒，將向其眾多鄰國(guó)傳遞一個(gè)信號(hào)：它們孤立無(wú)援，只能靠自己。包括沙特阿拉伯在內(nèi)的這些鄰國(guó)除了接受巴格達(dá)的統(tǒng)治，幾乎別無(wú)選擇。由石油生產(chǎn)國(guó)組成的、占據(jù)全球石油儲(chǔ)量最大份額的石油輸出國(guó)組織也將落入薩達(dá)姆之手，石油價(jià)格面臨失控。

美國(guó)第41任總統(tǒng)喬治·赫伯特·沃克·布什領(lǐng)導(dǎo)的政府，在了解伊拉克的所作所為之后，深入分析了這一發(fā)生在后冷戰(zhàn)時(shí)代開(kāi)端的事件可能產(chǎn)生的直接的區(qū)域性影響和歷史影響。布什及其身邊的幕僚（包括時(shí)任總統(tǒng)特別助理兼國(guó)家安全委員會(huì)中東、波斯灣、南亞事務(wù)首席顧問(wèn)的我在內(nèi)）都認(rèn)識(shí)到，事態(tài)的發(fā)展可能會(huì)演變成一個(gè)先例，從而改變地緣政治，推動(dòng)世界格局進(jìn)入新時(shí)代。對(duì)薩達(dá)姆的侵略和征服行動(dòng)的回應(yīng)和處置方式，既可能引導(dǎo)后冷戰(zhàn)時(shí)代世界新秩序的形成，也可能導(dǎo)致大范圍的無(wú)序混亂。

因此，基于區(qū)域和全球、直接和間接影響的考慮，美國(guó)采取了行動(dòng)。為了完成使命，美國(guó)與聯(lián)合國(guó)安理會(huì)其他14個(gè)成員密切協(xié)作，反對(duì)伊拉克的入侵行為，制定并隨后實(shí)施了一系列制裁決議，確保伊拉克不僅不能從入侵科威特中獲利，而且必須付出沉重的代價(jià)。幾十個(gè)國(guó)家通過(guò)不同的方式組建成大型聯(lián)合部隊(duì)，保護(hù)沙特阿拉伯不受伊拉克進(jìn)攻的威脅；如果以制裁為主的外交政策不能將伊拉克驅(qū)逐出科威特，將通過(guò)多國(guó)部隊(duì)武力迫使伊拉克撤出科威特，并幫助科威特政府恢復(fù)國(guó)家主權(quán)。1

這一政策總體上獲得了成功。布什及其國(guó)家安全顧問(wèn)布倫特·斯考克羅夫特（Brent Scowcroft）發(fā)布聲明稱(chēng)，他們希望這一遏止伊拉克侵略行為、恢復(fù)科威特國(guó)家主權(quán)的共同努力能夠?yàn)閷��?lái)樹(shù)立一個(gè)先例。1990年9月，布什總統(tǒng)在美國(guó)國(guó)會(huì)兩院聯(lián)席會(huì)議上發(fā)表講話時(shí)強(qiáng)調(diào)：盡管波斯灣危機(jī)很?chē)?yán)峻，但也帶來(lái)了一個(gè)難得的機(jī)會(huì)：它能促進(jìn)合作，并推動(dòng)合作進(jìn)入下一個(gè)歷史階段。這些動(dòng)蕩解決之后……我們將迎來(lái)世界新秩序，一個(gè)進(jìn)一步擺脫恐怖威脅、在追尋公正中變得更強(qiáng)大、在尋求和平中變得更安全的新時(shí)代，一個(gè)世界各國(guó)都能和諧共處、繁榮發(fā)展的新紀(jì)元。千百年來(lái)，先輩們一直孜孜以求地找尋一條和平之路，但是伴隨著這一努力的卻是無(wú)休止的戰(zhàn)爭(zhēng)。今天，這個(gè)完全不同于過(guò)去的新世界正在形成。在這個(gè)新世界里，法治將取代叢林法則，所有國(guó)家都認(rèn)識(shí)到自己在維持和實(shí)現(xiàn)自由與公正中的共同責(zé)任，強(qiáng)國(guó)充分尊重弱國(guó)的權(quán)利。我在赫爾辛基會(huì)見(jiàn)戈?duì)柊蛦谭蚩偨y(tǒng)時(shí)溝通了這些見(jiàn)解，他和來(lái)自歐洲、海灣地區(qū)和世界各地的其他國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人都充分理解和認(rèn)識(shí)到，今天處理危機(jī)的方式將塑造我們的未來(lái)。2

在時(shí)隔20多年后的今天，我們很清楚地看到，當(dāng)時(shí)預(yù)期的美好的世界新秩序并沒(méi)能實(shí)現(xiàn)，很多地方以及國(guó)際關(guān)系的實(shí)際場(chǎng)景更像是世界新無(wú)序。如果有一家上市公司叫作世界秩序有限公司，那么它的股價(jià)雖然沒(méi)有大幅下跌，但是因?yàn)檫M(jìn)行了調(diào)整，其價(jià)值至少已經(jīng)下跌了10%，整個(gè)世界可能由此進(jìn)入熊市，甚至?xí)�帶�?lái)20%的跌幅。更糟糕的是，趨勢(shì)日益低迷，看不到反彈跡象。

但不可否認(rèn)的是，在這一時(shí)期，世界各地的穩(wěn)定和發(fā)展實(shí)現(xiàn)了重大突破：大國(guó)之間的沖突得到緩和；各國(guó)間展開(kāi)了一定程度的合作，共同應(yīng)對(duì)一些全球性挑戰(zhàn)；各國(guó)政府和國(guó)際機(jī)構(gòu)之間就國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策的很多方面進(jìn)行大量的協(xié)調(diào)。此外，人們活得更健康、更長(zhǎng)久，數(shù)以億計(jì)的人脫離了極端貧困，更多的人過(guò)上了中產(chǎn)階級(jí)的生活。這些進(jìn)步超過(guò)了歷史上的任何時(shí)期。事實(shí)上，曾有一個(gè)寫(xiě)作團(tuán)體提出：我們的世界遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于悲觀論者所描繪的景象�；蛟S可以借用瓦格納的音樂(lè)優(yōu)于所有的演奏版本這句老話來(lái)描述實(shí)際情況：這個(gè)世界好過(guò)它的表象。3

這些對(duì)世界的樂(lè)觀看法很有吸引力，卻經(jīng)不住推敲。事實(shí)上，我們難以論證說(shuō)，冷戰(zhàn)結(jié)束后所發(fā)生的一切、戰(zhàn)勝伊拉克形成了歷史性轉(zhuǎn)折。雖然薩達(dá)姆通過(guò)武力方式實(shí)現(xiàn)其外交目標(biāo)的企圖被挫敗，但是同樣的想法和做法并非絕無(wú)僅有。在20多年后的今天回顧時(shí)，我們看得更加清晰，薩達(dá)姆用不合法的方式擾亂當(dāng)時(shí)的世界格局，這本身就預(yù)示了未來(lái)的一個(gè)走向并沒(méi)有邁向一個(gè)穩(wěn)定的新世界。實(shí)際上，國(guó)際局勢(shì)中的一些發(fā)展和趨勢(shì)很令人擔(dān)憂，例如，全球性挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)之間的差距越來(lái)越大，幾個(gè)區(qū)域存在著現(xiàn)實(shí)和潛在的沖突，美國(guó)和許多國(guó)家正在經(jīng)歷政治失能，或許更加難以制定和實(shí)施有助于維持秩序和應(yīng)對(duì)威脅的外交政策。如果簡(jiǎn)單忽略這些趨勢(shì)，是十分危險(xiǎn)的。

在此我說(shuō)明一下本書(shū)書(shū)名的來(lái)歷。失序是我深思熟慮后的選擇，沒(méi)有其他詞匯能夠更準(zhǔn)確地描繪這個(gè)時(shí)代的實(shí)際情況。我查閱了字典、辭典，舍棄了無(wú)政府狀態(tài)和混亂這兩個(gè)詞，因?yàn)樗鼈儾⒉荒苷鎸?shí)反映世界形勢(shì)（包括中東地區(qū)的形勢(shì)，那里發(fā)生的一切令人不安，本書(shū)也會(huì)就此進(jìn)行討論）。上文也提到，世界新秩序的說(shuō)法缺乏依據(jù)。失序比其他任何詞語(yǔ)都更好地抓住了當(dāng)前和未來(lái)形勢(shì)的特點(diǎn)。

失序一詞能觸發(fā)許多重要的問(wèn)題：失序?yàn)槭裁磿?huì)發(fā)生？是怎樣發(fā)生的？這個(gè)世界是如何從當(dāng)時(shí)的樂(lè)觀狀態(tài)演變?yōu)榻裉斓氖�序？這一過(guò)程是不可避免，還是本可能有轉(zhuǎn)機(jī)，從而導(dǎo)致不同的結(jié)局？如何準(zhǔn)確地描述現(xiàn)在的局勢(shì)？是否應(yīng)該把當(dāng)今世界簡(jiǎn)單地看成歷史長(zhǎng)卷的最新篇章？是什么形成了本質(zhì)上的不同？很多事情確實(shí)看起來(lái)很糟糕，但事實(shí)上究竟有多壞？會(huì)進(jìn)一步惡化嗎？還有一個(gè)問(wèn)題是：假如有措施且應(yīng)該采取措施來(lái)應(yīng)對(duì)，那么我們應(yīng)該怎么辦？

《失序時(shí)代》正是要回應(yīng)這些相關(guān)問(wèn)題。創(chuàng)作本書(shū)的構(gòu)想和我其他許多經(jīng)歷相似，并非早有謀劃，最初源自一個(gè)電話。2014年，曾領(lǐng)導(dǎo)英國(guó)陸軍情報(bào)六局（英國(guó)的對(duì)外情報(bào)機(jī)構(gòu)，相當(dāng)于美國(guó)中央情報(bào)局）的理查德·迪爾洛夫（Richard Dearlove）在劍橋大學(xué)擔(dān)任彭布羅克學(xué)院院長(zhǎng)。他打電話告訴我劍橋大學(xué)將舉辦系列講座，問(wèn)我是否有意在下一個(gè)學(xué)年去做劍橋大學(xué)的客座教授。當(dāng)我聽(tīng)到具有人文精神的治國(guó)策略與外交學(xué)客座教授這一頭銜時(shí)，所有想拒絕的念頭頓時(shí)煙消云散：這么好的稱(chēng)謂和機(jī)會(huì)，絕對(duì)不能錯(cuò)過(guò)！

2015年4月，我在劍橋做了三場(chǎng)演講，每次講一個(gè)小時(shí)，而后是大約30分鐘的問(wèn)答。我還參加了專(zhuān)業(yè)討論會(huì)，會(huì)上三位專(zhuān)業(yè)學(xué)者及其他人對(duì)我的演講內(nèi)容進(jìn)行點(diǎn)評(píng)，接著我對(duì)他們的點(diǎn)評(píng)意見(jiàn)給予反饋。寫(xiě)作與演講讓我從過(guò)去的工作中提煉出許多想法并在本書(shū)中加以擴(kuò)充；大家的點(diǎn)評(píng)和反饋有的錦上添花、有的令我茅塞頓開(kāi)，更加充實(shí)了這本書(shū)。

寫(xiě)作和演講是兩種不同的表達(dá)形式，如果將演講簡(jiǎn)單地直接變成文字，效果往往并不好。所以這本書(shū)和我當(dāng)時(shí)的演講內(nèi)容有許多不同，反映出我的思考演變過(guò)程：這一話題的內(nèi)涵遠(yuǎn)比我最初的認(rèn)識(shí)更豐富。

在我演講和寫(xiě)這本書(shū)時(shí)，這個(gè)世界并非風(fēng)平浪靜，也不是處于相對(duì)和平和繁榮的時(shí)期。相反，2015年和2016年上半年，全球有許多地區(qū)處于動(dòng)蕩和困境之中。中東大部分地區(qū)在一戰(zhàn)后所形成的秩序正在瓦解，伊朗的核野心、伊斯蘭國(guó)的不斷擴(kuò)張，使地區(qū)局勢(shì)更加緊張。敘利亞、伊拉克、也門(mén)和利比亞有很多共同點(diǎn)：國(guó)家正在或已經(jīng)失能，其中，敘利亞問(wèn)題尤其突出：幾十萬(wàn)人死去，超過(guò)一半的人口變成國(guó)內(nèi)流民或國(guó)際難民，給敘利亞的鄰國(guó)和歐洲帶來(lái)了威脅性影響，后果之一是全球性的流民、難民數(shù)量激增至6 000萬(wàn)。俄羅斯吞并了克里米亞，還在積極謀取拿下烏克蘭東部地區(qū)，并且在近10年內(nèi)首次表明愿意和能夠在中東采取行動(dòng)。希臘與各個(gè)債權(quán)國(guó)難以就新發(fā)貸款達(dá)成一致，這一風(fēng)險(xiǎn)可能引發(fā)危機(jī)，其影響不會(huì)僅限于希臘和歐洲內(nèi)部。

經(jīng)濟(jì)放緩并不僅僅發(fā)生在中國(guó)，而是已經(jīng)變成全球性趨勢(shì)。能耗與商品價(jià)格競(jìng)相降低，互為因果。在缺乏完善的財(cái)政政策和真正結(jié)構(gòu)性改革的情況下，中央銀行難有大作為。在拉丁美洲，阿根廷、墨西哥、巴西等重要國(guó)家都深陷國(guó)內(nèi)政治問(wèn)題的泥淖，民眾對(duì)政府缺乏信心，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，巴西尤為嚴(yán)重。在非洲，三個(gè)國(guó)家在奮力阻擊埃博拉病毒暴發(fā)，同時(shí)，其他國(guó)家也在迎戰(zhàn)多種區(qū)域性疾病，而幾個(gè)月后，由寨卡病毒引發(fā)的另一種疫情又在各地蔓延。

全球應(yīng)對(duì)氣候變化的努力依然落后于氣候變化本身。盡管教皇方濟(jì)各及各界人士都積極促進(jìn)更多的國(guó)際應(yīng)對(duì)，2015年在巴黎召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)也被廣泛稱(chēng)贊為一次成功的大會(huì)，但是還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能下定論說(shuō)，這一會(huì)議能夠有效改善國(guó)家的行為或者降低問(wèn)題的規(guī)模。網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)新興的前沿領(lǐng)域，且不斷發(fā)展延伸，但是威脅很多而規(guī)則過(guò)少。索尼影業(yè)因?yàn)榘l(fā)行了一部描述朝鮮年輕領(lǐng)袖被暗殺的電影其內(nèi)網(wǎng)遭到朝鮮黑客攻擊，就是一個(gè)實(shí)例。傳統(tǒng)恐怖主義不再罕見(jiàn)，在中東之外的巴黎、布魯塞爾，以及美國(guó)加州的圣貝納迪諾都發(fā)生了恐怖襲擊事件。

更糟糕的是國(guó)家層面上的發(fā)展問(wèn)題。越來(lái)越多的政府正面臨由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、就業(yè)率降低、公眾廣泛關(guān)注退休金和醫(yī)保的資金保障、越來(lái)越嚴(yán)重的不平等引發(fā)的國(guó)內(nèi)政治問(wèn)題。一些國(guó)家的政治體制失能（與政黨或個(gè)人有關(guān)，或者與兩者都相關(guān)），需要出臺(tái)政策來(lái)緩解，但是難度之大前所未有。成熟的民主國(guó)家出現(xiàn)了民族主義和極端主義，其他一些國(guó)家權(quán)威主義開(kāi)始抬頭，進(jìn)而呈現(xiàn)出惡性循環(huán)：全球化所帶來(lái)的挑戰(zhàn)誘發(fā)了各種各樣的國(guó)內(nèi)發(fā)展問(wèn)題，而這些問(wèn)題又使政府更加難以有效應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)。

在這些顯而易見(jiàn)的問(wèn)題的表象之下，結(jié)構(gòu)性改變也會(huì)造成重大影響。長(zhǎng)久以來(lái)，國(guó)家一直是國(guó)際關(guān)系的主體�，F(xiàn)在，國(guó)家在某些情況下正讓位于其他實(shí)體。權(quán)力和技術(shù)前所未有地分散在不同人的手里，決策制定同樣呈現(xiàn)去中心化。全球化帶來(lái)了幾乎所有物品大量、快速跨越邊境的流通，政府往往不能監(jiān)控其真實(shí)情況，更不可能加以管理。在許多關(guān)鍵領(lǐng)域，全球化造成的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)能力之間的差距越來(lái)越大。美國(guó)依然是全球最強(qiáng)大的實(shí)體，但是在全球的權(quán)力占比卻在縮小，而且將其巨大實(shí)力轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際影響的能力也逐漸變?nèi)�。這些趨勢(shì)反映出美國(guó)國(guó)內(nèi)政治、社會(huì)、人口、文化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及外部世界的轉(zhuǎn)變。結(jié)果是，這個(gè)世界的離心力正占據(jù)上風(fēng)。

無(wú)獨(dú)有偶，一些領(lǐng)導(dǎo)人和我持有同樣的看法。美國(guó)最高軍方領(lǐng)導(dǎo)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席的話頗具啟示意義，他在新版《美國(guó)國(guó)家軍事戰(zhàn)略》報(bào)告的前言中說(shuō)道：今天的全球安全環(huán)境是我40年軍旅生涯以來(lái)最難以預(yù)測(cè)的……全球混亂正不斷加劇，而我們的相對(duì)軍事優(yōu)勢(shì)卻開(kāi)始減弱。4美國(guó)中央情報(bào)局局長(zhǎng)曾談道：正在出現(xiàn)的種種現(xiàn)象表明，主要大國(guó)之間地緣政治競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)是不斷挑戰(zhàn)國(guó)際規(guī)則與制度。5就在前不久，亨利·基辛格在陳述其觀點(diǎn)時(shí)說(shuō)：全球劇變的勢(shì)頭已經(jīng)超過(guò)了政治家們的治國(guó)才能。 6

如果有人想在本書(shū)中尋找有利于自己黨派發(fā)展的日程，他們會(huì)很失望。我并不贊同民主黨、共和黨領(lǐng)袖們的許多政策。我寫(xiě)這本書(shū)的動(dòng)力很簡(jiǎn)單地來(lái)自一個(gè)判斷：21世紀(jì)將極難管理和控制。事實(shí)表明，這個(gè)世界正在偏離過(guò)去近400年來(lái)（通常稱(chēng)為近現(xiàn)代）的歷史軌跡。我很關(guān)注可能出現(xiàn)什么結(jié)果。馬克·吐溫曾說(shuō)：歷史不會(huì)重復(fù)，但會(huì)押韻。有時(shí)確實(shí)是這樣。就未來(lái)趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，我的總體看法是：與其說(shuō)是類(lèi)似于過(guò)去那樣，和諧度降低了，不如說(shuō)是發(fā)生了質(zhì)的變化，而且不和諧的可能性極大。

本書(shū)包括三個(gè)部分。第一部分梳理了從17世紀(jì)中葉現(xiàn)代國(guó)家制度興起到20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)，直至冷戰(zhàn)結(jié)束期間國(guó)際秩序演變的歷史。其假設(shè)基礎(chǔ)是，世界是線性發(fā)展的且具有很大的連續(xù)性（即世界秩序1.0）。當(dāng)然歷史本身有很大的變數(shù)，有時(shí)變好，更多的時(shí)候是變壞。

第二部分回顧了冷戰(zhàn)結(jié)束后1/4個(gè)世紀(jì)期間的世界格局，提出在這20多年中，形成了與過(guò)去的斷裂線，一些完全不同于以往的事情正在發(fā)生。這一部分的分析覆蓋全球主要區(qū)域以及全球大格局，描繪出這個(gè)世界目前的狀態(tài)、發(fā)展演變過(guò)程及其預(yù)示意義。

第三部分是本書(shū)的最后一個(gè)部分，側(cè)重于規(guī)范性建設(shè)，提出要采取一切可能的措施約束超級(jí)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，以免重蹈歷史的覆轍。同時(shí)，世界需要一個(gè)更新?lián)Q代的操作系統(tǒng)世界秩序2.0，它將新興勢(shì)力、挑戰(zhàn)和行為體都納入考慮范圍。美國(guó)和很多國(guó)家的外交政策都需要調(diào)整，調(diào)整中的關(guān)鍵因素：第一，采用涵蓋政府義務(wù)和權(quán)利的新國(guó)家主權(quán)方法；第二，執(zhí)行結(jié)構(gòu)更加靈活、參與更為開(kāi)放的新多邊政策方法，改變我們已經(jīng)習(xí)慣了的相對(duì)固定的協(xié)議方法；第三，在對(duì)外關(guān)系中通過(guò)要求接受更多附帶條件的方法，提高靈活度；第四，美國(guó)必須突破傳統(tǒng)的國(guó)家安全概念，從更廣義的角度將過(guò)去認(rèn)為屬于國(guó)內(nèi)范疇的挑戰(zhàn)和問(wèn)題納入考量，并考慮相應(yīng)的措施，這樣才能取得成功。我清楚，這一構(gòu)想是對(duì)目前正統(tǒng)觀念的一大挑戰(zhàn)，但是我們所處的時(shí)代已經(jīng)完全不同，在這個(gè)失序的世界里，所有事情都已不同尋常，外交政策也不例外。