下編 外交轉型的主要問題
　　外交轉型是社會轉型的自然延伸。如前所述，中國社會的改革正在艱難前行，目前處在由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉變的關口。外交工作同樣需要用這種視角加以審視。從對外關系分析，在中國海外公民和各種合法利益的保護方面，在適應全球責任與提供公共產品方面，在尊重國際法道義權威和參與國際仲裁過程方面，在尊重國際范圍的人權思想、生態(tài)保護、知識產權等方面，在講好中國故事的同時懂得全球故事的軟實力方面，中國外交既有可圈可點的地方，也不乏落后他人、被動受制的時候。從國內方向研判，外交服務對象變化所要求的功能提升，外交投入的適時增長與新增資源的有效利用，外交與軍方、商務等涉外部門間的分工協(xié)調，社會各界及公民積極性的調動和智庫建設，外交人員知識更新與外交規(guī)劃機制的中長期設計，新時期外交理論、思想與哲學世界觀的創(chuàng)新等，在我看來，都屬于須認真檢討的體制機制性問題，都存在彌補改進乃至轉型升級的必要。
　　一、外交為民的方位
　　尊重人，敬重百姓，做好領事保護，展示中國社會的豐富性，同時讓公民政治權利得到落實，應當是中國外交的**要求，也是外交轉型能否推進、是否成功的重要尺度。這里主要有如下意思：一是外交人要深刻理解“人”的命題，二是完善“外交為民”的方針，三是保障公民的知情權、參與權，四是防止少數(shù)利益團體占用過多外交資源。
　　1. “人”的邏輯
　　傳統(tǒng)外交有三個基本特征：隱秘性（少數(shù)人的內幕決策）、國家中心（由中央政府高層議事和決定）、“高階政治”（議題基本是革命、戰(zhàn)爭與和平之類的大事）。現(xiàn)代外交的潮流是：外交更加公開透明，神秘色彩漸漸褪去；國家（政府）與社會（公民）分享部分權力，承擔不同的對外交往職責，看上去“國家漸漸變小，社會慢慢變大”；“低階政治”議題在決策日程的位置前移，如氣候變化、貿易談判、生態(tài)保護等問題的重要性上升。這些變化的實質，是“人”字被大寫，具體的生命、尋常的百姓成為關注的焦點，束縛人的、壓制性的官僚弊習被否定，圍繞公民權益和權利的創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。有自覺意識的公民社會，開始規(guī)范國內政治過程和對外交往方式。
　　中國在建國頭三十年，對外戰(zhàn)略的基本目標是，讓新生的紅色政權站穩(wěn)腳跟，使中華人民共和國得到盡可能多的國家承認。政治獨立和生存要求，使得**代領導人不得不把目光放在國家層面，尤其是與亞非拉新獨立國家的聯(lián)絡和同西方國家的斗爭上。中國外交總體是為推進世界革命、反帝反殖民主義目標而斗爭。這一時期“高階政治”議題和國家重心占有**優(yōu)勢，基本上沒有太多關注政治之外的內容，經濟手段也服從于政治目標，普通人更是無法了解外交決策的過程。中國形象更多是一個政治巨人，像挑戰(zhàn)世界秩序的斗士。
　　在第二個三十年，即鄧小平開創(chuàng)的改革開放時代，經濟建設和對外開放方針取代了舊時的革命路線，中國外交為國內發(fā)展及民生改善起了保駕護航的作用。從積極面看，中國社會經濟的活力大為增強，個人的主動性和社會自主性開始生長；不足之處在于，公民社會的組織性依然不夠，公民的政治和外交參與度很低，外交議程被過多的經貿議題占據(jù)，忽略了個人政治表達、公共外交形態(tài)等層面。中國這一時期給外部的印象更多是中央政府的“大手筆”，來自于國企強大的收購實力，來自于全球航運業(yè)、貿易進程、金融機構和基礎建筑領域的“中國印記”，卻很少來自普通百姓或民間社團，很少來自非政府的藝術家、作家、環(huán)保團隊、青年志愿者等個人。世界各國很少知道中國社會豐富動感的形態(tài)，很少懂得中國人民的政治自由追求、幸福生活目標和社會參與方式。中國形象主要是一個經貿巨人，其他方面乏善可陳。
　　現(xiàn)在，經過幾十年改革開放的中國，高層在內政上提出了重視增長的質量、人本與民生的價值、社會管理作用的新目標，外交上提出“以人為本、外交為民”的口號，更加重視海外利益及民生工程。這與世界進步的總體潮流是一致的。以適合本國國情的方式，推進政治和外交的民主化，實現(xiàn)“人”（公民個體）的大寫，是發(fā)展更高階段的目標。中國夢的實現(xiàn)過程，既是國家的、民族的，也是個體的、每個具體公民的。這是中國外交體制機制變革的認識論基礎。為了人民，服務百姓，尊重生命，敬重社會，保護公民，發(fā)展個性――它們不是可有可無的任務，而是新時期外交人需要推進的使命。
　　2. 外交為民
　　不可否認，這些年來中國外交部門做了大量努力，落實“以人為本、外交為民”的精神，取得了不少成效。比如，強調外交工作要接地氣、懂民情、惠民生，打造好“海外民生工程”。領事工作在提升服務品質方面，出臺了護照工作服務和領事認證窗口便民的新舉措，領事服務網(wǎng)還發(fā)布了《申辦因私出國簽證手冊》。新推出了“外交部全球領事保護與服務應急呼叫中心”，嘗試推進生物識別簽證項目。在處置大量領保案件的同時，推動預防性領事保護的教育，會同多個省市和教育部留學服務中心等，舉辦面向企業(yè)、高校和民眾的領保宣介活動。近期領事部門在提高護照“含金量”上做了不少事，與更多國家簽署了互免簽證協(xié)定或簡化簽證安排，方便了出國人群。尤其是，當中國公民海外遇險時，中國外交部門這些年花費了大量心血與人力投入援救，其工作量達到史無前例的強度。
　　然而，現(xiàn)實里的一個困境是，有限的外交資源與日益增長、幾乎無限的領事保護需求之間的矛盾，不僅讓在外中國公民難以獲得高質量的服務，也令中國外交人飽受指責、苦無良策。中國外交官總體規(guī)模約有九千人左右，而每年出境的國人超過一個億，單是新增人次一年就高達一千萬。借用王毅外長的一個說法，這種局面像是“小馬拉大車”。后面將用專門的篇幅證明，資金方面的問題也十分嚴重，制約了對于海外利益特別是公民安全加以保障的能力。另外，在外交資源有限的前提下，如何用好人財物，也是一門學問。
　　讓我舉例說明，什么是可能的改進線索：
　　**，如何重新配置外交資源，提高用于普通百姓的那部分？現(xiàn)在要求公布“三公”預算的呼聲越來越高，外交部相關財政情況卻始終像是一個謎。也許外交部門有難言之隱，可能用于政治安全目標和領導出訪的比例不宜公開。但我想，從發(fā)展趨勢看，這方面的透明化是遲早的事情，外交部應當未雨綢繆、適當跟進。
　　第二，如何加強外交經費和人才培養(yǎng)方面的建章立制，在制度層面適應新的需要？現(xiàn)在看，全國人大和中央政府的立法建規(guī)工作相對落后，現(xiàn)實中很多矛盾的解決缺乏法律的依據(jù)。尤其是，應該像20世紀末以來增加國防費用和教育費用那樣，給外交現(xiàn)代化制訂合適的財政目標，保證每年一定比例的經費增長，從而為外交能力特別是領事保護能力的提升奠定基礎。鑒于后面要專門討論外交經費問題，這里不展開討論。在外事教育和隊伍建設工作上，現(xiàn)在僅有外交學院一家是遠遠不夠的，國家應考慮在有條件的省份（比如沿海地區(qū)），建立若干個外交外事領域的大專院校，瞄準領事保護需求培養(yǎng)輸送更多實用型人才。自然，這些非外交部能決定，需要政治高層和全國人大的決定，需要各方面的理解與支持。
　　第三，如何在資源有限的情況下，利用駐在國的**和民間保安力量（類似“黑水公司”），為我國在外人員（留學生、打工者、游客等）提供應急協(xié)助？國際上各種經驗教訓很多，國內走出去的企業(yè)和地方政府也有一些自我防護的嘗試。應當把它們好好總結、統(tǒng)籌考慮，建立更多我方經貿援助換取對方安保協(xié)助的安排，在全球各地一些友好國家和區(qū)域那里通過試點取得成效并逐步推開。這也是領事保護工作更多利用市場化和國際社會參與的一種新思路。它的出發(fā)點是，利用龐大的外匯儲備和財政資源，以及外交長期工作奠定的基礎，調動各種潛力與積極性，使之參與維護新時期不斷擴大的海外利益。過去十余年間中國已在世界各地建立了七十多對國家間的戰(zhàn)略協(xié)作、戰(zhàn)略對話、戰(zhàn)略伙伴之類的關系，這些戰(zhàn)略互助關系不應當停留在口頭紙面上，或僅是“高階政治”的內涵，而須充實進保護公民、維護百姓權益的主題。
　　第四，如何引導公民個體更好理解自身法律權利和在外各種權益，增強自我防范意識？要看到，在每年出境的上億人次的中國公民中，確實有很多人不了解國外情況。他們往往想當然地用在國內習慣的思維與做法，處理在境外遇到的各種險情或個人麻煩。有的人出國旅游或經商前，從不對對象國做“功課”，不了解外國的風俗人情和法律法規(guī)，缺乏風險意識及對自己行為及生命高度負責的態(tài)度。有些人遇到了麻煩（不管是什么事情，無論是否違反當?shù)胤�律），總認為使館和駐外機構必須也肯定會提供幫助；或者通過賄賂、“打點”、找關系等不當手段，試圖破財免災、化險為夷。我認為，對這種現(xiàn)象不必大驚小怪，應當避免用舊時的思維與做法處置，而要用公民權利、公民教育等現(xiàn)代公民社會一般路徑，培養(yǎng)教育中國人的國際意識、個人權利法律意識和風險規(guī)避習慣。外交部門特別是駐外代表機構，應當通過耐心的幫助讓同胞懂得，什么是正當?shù)臋嗬�，什么是不合情理的要求�?br />　　第五，學界和智庫能否做些事情，比如說與有關方面聯(lián)合研究和發(fā)布海外風險的經常性報告？從發(fā)達國家的經驗看，在國民的海外保護方面，政府是有限作為、起導向作用；社會各界則大有可為，尤其是以深度分析和創(chuàng)新思維為專長的學術界理論界能起獨特作用，比如風險的評估與預警�？山梃b過去幾年北京大學等在評估地方政府創(chuàng)新和企業(yè)社會責任上的一些做法，利用研究機構和大學專業(yè)人員開展這項工作。具體建議是：（1）外交部政策司等部門設立專項基金，用于在高校和研究機構開展海外風險評估的事業(yè)；（2）挑選有條件、有基礎的合作伙伴，如著名高校的國際關系學院或研究所，交流合作意向并確定具體責任目標；（3）試行年度報告（藍皮書形式），面向社會和企業(yè)公開出版發(fā)行，成熟后再推半年版和季度版；（4）召開專題研討會，分析這類風險評估報告的成績與不足，借助媒體向更廣范圍的社會公眾傳播知識，幫助提高中國公民的國際化水平。新時期的“外交為民”方針，要落到實在的思路和舉措上，是外交部門和政治決策層需要嚴肅對待并細致處理的艱巨任務。

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