那么政治家發(fā)揮的作用是什么？有種社會(huì)決定論研究將政治家貶損為被稱為“歷史”的機(jī)器上的控制桿，是命運(yùn)的代理人，他或許能夠?qū)Υ嗣�運(yùn)有所察覺，但是卻不顧自己的意愿繼續(xù)成就此命運(yùn)。這種相信環(huán)境的普遍存在和個(gè)人的無(wú)能為力最后擴(kuò)展為相信決策的觀念。人們總是聽說計(jì)劃的偶然性，因?yàn)闊o(wú)法了解事實(shí)，聽說行動(dòng)的難處，因?yàn)橹�識(shí)有限。當(dāng)然，不能否認(rèn)政策可能會(huì)產(chǎn)生于虛空，也不能否認(rèn)政治家會(huì)遭遇他必須作為既定的存在來(lái)對(duì)待的材料。不但資源的地理位置和可獲取性能夠顯示政治家才能的有限性，而且人民的性格及其歷史經(jīng)驗(yàn)的性質(zhì)也能同樣顯示出這一點(diǎn)。但是我們說政策不能創(chuàng)造出自己的實(shí)質(zhì)，這并不等于說實(shí)質(zhì)可以自我實(shí)現(xiàn)。意識(shí)到拿破侖帝國(guó)搖搖欲墜，這是1813年政策的條件，但是它本身并非政策。是否必須以均勢(shì)秩序來(lái)取代革命的時(shí)期，是否行使意志將讓位于堅(jiān)持合法性，這可能仍然是“懸而未決”的事情。但是只需研究一下大部分國(guó)家采取的搖擺不定的措施，就能理解，無(wú)論是這種均勢(shì)的性質(zhì)還是實(shí)現(xiàn)均勢(shì)的措施都還不是一目了然。無(wú)論國(guó)家利益現(xiàn)在看來(lái)如何貌似“不言自明”，當(dāng)時(shí)的人們卻被迫面臨政策的多種選擇，要考慮互相矛盾的行動(dòng)方針：大部分不提倡無(wú)條件中立的奧地利政治家或者認(rèn)為必須繼續(xù)與法國(guó)結(jié)盟，鞏固奧地利與無(wú)往不勝的征服者的關(guān)系，或者認(rèn)為必須立刻改變立場(chǎng)，考慮到橫掃整個(gè)歐洲的民族主義熱忱。梅特涅幾乎是獨(dú)自一人堅(jiān)定不移，因?yàn)樗麍?jiān)信拿破侖的帝國(guó)與均勢(shì)體系不相容，這并不一定意味著一個(gè)多語(yǔ)言的帝國(guó)要與民族主義的時(shí)代相容。與此同時(shí)，當(dāng)英國(guó)內(nèi)閣催促推翻拿破侖，后來(lái)又要求條件苛刻的和平時(shí)，那只是反映了內(nèi)閣的意見。是卡斯?fàn)柪自炀土司鶆?shì)的和平，而非報(bào)復(fù)的和平，造就了一個(gè)和解的法國(guó)，而非完全喪失能力的法國(guó)。對(duì)這些政策的選擇并不在于“事實(shí)”，而在于如何詮釋事實(shí)。它涉及的事情就根本而言是一種道義行為：是一種判斷，其有效性既有賴于目標(biāo)的構(gòu)想，也有賴于了解可用之材，后者基于知識(shí)，但并不等同于知識(shí)。
　　因此，衡量一個(gè)政治家的標(biāo)準(zhǔn)就是看他是否有能力識(shí)別力量之間真正的關(guān)系，并且使這種知識(shí)為他的目的服務(wù)。奧地利必須尋求穩(wěn)定，這是由它的地理位置和國(guó)內(nèi)體制所決定的，但是它能夠成功地將其國(guó)內(nèi)合法化原則與國(guó)際秩序的合法化原則等同起來(lái)，即使是短暫的，而且無(wú)論如何不明智，那也是它的外交大臣的功勞。英國(guó)也嘗試在實(shí)力平衡中尋求安全，這是二十三來(lái)間歇性戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)果，但是它居然能成為歐洲協(xié)同的一部分，那要?dú)w因于一個(gè)人的努力。因此，沒有什么政策比它給自己定下的目標(biāo)更好。卡斯?fàn)柪鬃鳛檎�治家的衡量�?biāo)準(zhǔn)是，他意識(shí)到在建設(shè)合法秩序時(shí)，保持歐洲團(tuán)結(jié)比實(shí)施報(bào)復(fù)更重要，而梅特涅的衡量標(biāo)準(zhǔn)是他從來(lái)沒有混淆他所取得成就的形式與實(shí)質(zhì)，他理解奧地利帝國(guó)能夠生存下去，不在于取得勝利，而只能在于和解。這兩人的失敗之處在于他們?yōu)樽约涸O(shè)定的任務(wù)超出了手中可用之材的能力：卡斯?fàn)柪椎脑O(shè)想超過了他本國(guó)社會(huì)的構(gòu)想，而梅特涅努力的目標(biāo)在一個(gè)民族主義的時(shí)代是無(wú)法企及的。
　　但是僅僅根據(jù)政治家的觀念來(lái)判斷他/一位政治家是不夠的，與哲學(xué)家不同，政治家必須實(shí)現(xiàn)自己的構(gòu)想。政治家最終總是要遭遇他手中可用之材的慣性力量，會(huì)遭遇這樣的事實(shí)：其他的國(guó)家不是可以操縱的因素，而是必須與之和解的力量；安全的需求因各國(guó)的地理位置和國(guó)內(nèi)體制不同而有差異。他的工具是外交，是一門藝術(shù)，通過達(dá)成一致意見而非動(dòng)用武力，通過展示一種將特定企望與普遍共識(shí)協(xié)調(diào)起來(lái)的行動(dòng)的理由，來(lái)將國(guó)家聯(lián)系在一起。外交活動(dòng)有賴于說服而非強(qiáng)迫，因此 前提是有明確的框架，或者通過對(duì)合法性原則達(dá)成一致意見；或者，理論上說，通過擁有對(duì)國(guó)家之間關(guān)系的相同詮釋，盡管后者在實(shí)踐中最難做到�？ㄋ�?fàn)柪着c梅特涅的成就在很大程度上得之于他們非凡的外交才能，兩人都能主導(dǎo)自己參加的每一次談判：卡斯?fàn)柪资且驗(yàn)橛心芰φ{(diào)解相沖突的觀點(diǎn)，以及具有得之于實(shí)證政策的一心一意；梅特涅則是因?yàn)榫哂姓瓶貙?duì)手的異乎尋常的個(gè)人稟賦， 他有能力定義一種道義框架，使得當(dāng)對(duì)手作出讓步時(shí)，看上去不像是屈服，而像是自愿為共同事業(yè)作出犧牲。
　　然而，對(duì)一種政策的嚴(yán)峻考驗(yàn)在于是否能獲得國(guó)內(nèi)的支持。這有兩個(gè)方面：在政權(quán)機(jī)構(gòu)之內(nèi)使一種政策合法化，這是一個(gè)涉及官僚理性的問題；是使其與民族經(jīng)驗(yàn)相和諧的問題，而后者又是一個(gè)涉及歷史發(fā)展的問題。并非偶然地，盡管自相矛盾的是，1821年，相比與俄國(guó)大臣打交道，梅特涅在與奧地利大臣打交道時(shí)遭遇了更大的困難；在每一次談判期間，卡斯?fàn)柪锥家�與他的內(nèi)閣有一番較量，其激烈程度超過了與外國(guó)同行的較量。政策的精神與官僚的精神是根本對(duì)立的。政策的本質(zhì)是它的偶然性；它的成功取決于判斷的正確，而這種判斷部分是出自推測(cè)。官僚主義的本質(zhì)是追求安全，其成功在于可靠性。深刻的政策得以成功，在于持久的創(chuàng)造性，在于對(duì)目標(biāo)的不斷重新定義。良好的執(zhí)政管理有賴于常規(guī)，也即對(duì)可以應(yīng)付平庸的關(guān)系的定義。政策涉及風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)整；而行政則涉及避免偏差。政策的合理性在于其措施與平衡感之間的關(guān)系；而行政的合理性則在于根據(jù)既定目標(biāo)所采取的行動(dòng)。試圖以官僚方式來(lái)實(shí)行政策，將導(dǎo)致追求可靠性，結(jié)果往往為事件所困。努力在政治上進(jìn)行管理則導(dǎo)致完全不負(fù)責(zé)任，因?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)本意在執(zhí)行，而非構(gòu)想。
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