政府人事系統(tǒng)中廣泛存在的這些問題，已遠遠不能適應(yīng)各國的經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展的需要，因此，改革舊的文官體系、建立新的文職官員系統(tǒng)的要求已成為不可回避的問題。這樣，政府人事制度的改革就被提到日程上來了。
正是在這樣的歷史背景下，西歐各國及美國根據(jù)本國的實際狀況，探索建立新的人事制度——公務(wù)員制度。公務(wù)員制度建立的標志有二：一是政務(wù)官與事務(wù)官相分離；二是考試擇優(yōu)錄用制度的建立。現(xiàn)以此兩個標志介紹西方各國公務(wù)員制度的建立過程。
1.英國。
英國現(xiàn)代公務(wù)員制度起源于19世紀中葉。在資產(chǎn)階級革命以前，英國實行封建君主統(tǒng)治，國王集立法和行政大權(quán)于一身，所有的官員（國王的“官員”就是為其服務(wù)的宮廷人員）都是國王的臣仆，一切聽命于國王，實際上實行的是“恩賜官職制”。1688年資產(chǎn)階級革命勝利后確立了資產(chǎn)階級君主立憲制，議會成了最高權(quán)力機關(guān)，資產(chǎn)階級地位迅速提高。從17世紀末到18世紀初，議會通過一系列法令，擴大議會權(quán)力，削弱王權(quán)。
資產(chǎn)階級統(tǒng)治機器的確立，需要與之相適應(yīng)的政府人事制度。這樣，新型的現(xiàn)代人事制度——公務(wù)員制度應(yīng)運而生。
政務(wù)官和事務(wù)官的分化，是英國文官系統(tǒng)形成的第一步。這一分化過程持續(xù)了130余年的時間，它大致可分為兩個階段。第一階段是17世紀末開始的，當時在政治統(tǒng)治上確立了主導(dǎo)地位的英國議會為了防止國王通過其任命的官員干預(yù)議會活動，在1694年，由政府公布法律，限制印花局的服務(wù)人員不得任國會議員。1699年擴大到其他政府機關(guān)人員。1701年，議會在《王位繼承法》中規(guī)定：“凡受國王的任命及得國王年金者，皆不能當選為下院議員�！睘榱耸棺h會便于控制政府各部，該法同時規(guī)定各部大臣例外，可以同時是下院議員。從此，英國官員隊伍有了事務(wù)官與政務(wù)官的區(qū)分。這一階段實質(zhì)上反映了資產(chǎn)階級議會與封建國王對人事權(quán)的爭奪。第二階段從19世紀開始。19世紀初，在議會制度進一步發(fā)展的同時，兩黨制也基本完成。于是，重要官員的任免權(quán)為議會多數(shù)黨掌握。新上臺的執(zhí)政黨往往實行“政黨分肥制”，其引起的行政系統(tǒng)的動蕩，有利于封建殘余勢力和資產(chǎn)階級化的貴族，但卻損害了整個資產(chǎn)階級尤其是后起的工業(yè)資產(chǎn)階級的利益。隨著工業(yè)資產(chǎn)階級的勢力日益強大，要求變革這一有礙于資本主義經(jīng)濟發(fā)展的人事行政管理體制的呼聲與日俱增。正是在這一背景下，1805年，英國財政部設(shè)立了第一個常務(wù)次官（事務(wù)官），其地位相當于副大臣。到1830年，幾個主要的部均設(shè)立了常務(wù)次官，以后各部紛紛仿效，成為定例。此后，英國的政府官員就正式分為兩大類：第一類是政務(wù)官員，包括各部大臣、副大臣和政務(wù)次官，他們隨內(nèi)閣的進退而進退；第二類是常任官員，即文官，包括常務(wù)次官、副常務(wù)次官等，他們不與內(nèi)閣共進退。這一變革有利于在新舊內(nèi)閣更替時維持政局的穩(wěn)定和工作的連續(xù)性，也有利于提高政府工作效率。從此，英國政府的政務(wù)官和事務(wù)官正式區(qū)分開來。
考試錄用制度的建立和規(guī)范化是英國文官系統(tǒng)形成的第二步。.1832年，英國通過了選舉法，這對政治體制的改革和公務(wù)員制度的建立產(chǎn)生了重大影響。1833年，政府正式開始實行官職的考試補缺制度。每有職位出缺，便由四人參加考試，通過競爭擇優(yōu)錄用。這是建立考試錄用制度的開始。1853年，英國政府委派麥考萊等三人負責研究、考察東印度公司人事任用制度的弊端。東印度公司成立于18世紀初。由于東印度公司享有特權(quán)，它的職員撈取了大量財富，因此大批人紛紛通過上層政治關(guān)系擠入。1853年，英國議會為了對東印度公司進行改革，組織以牛津大學(xué)麥考萊為首的委員會調(diào)查東印度公司職員的任用制度，調(diào)查后形成了《麥考萊調(diào)查報告書》，其基本思想是通才教育、擇優(yōu)取仕。報告書首先肯定了考任制的必要性；其次則主張英國文官考試應(yīng)注重一般的知識與能力，要以牛津大學(xué)與劍橋大學(xué)兩所著名大學(xué)的課程為標準。這個報告為日后英國高級文官主要出自牛津大學(xué)、劍橋大學(xué)奠定了基礎(chǔ)。所以，英國哲學(xué)家密爾稱這是英國政治史上的重大改革。與此同時，英國首相委派財政部常務(wù)次官屈維廉和諾斯科特兩人調(diào)查英國任用官吏的情況。第二年，他們根據(jù)調(diào)查的結(jié)果，擬成《屈維廉一諾斯科特報告書》，即《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》。報告提出了四項重要的原則性建議：
其一，將政府的行政事務(wù)工作分為智力工作和例行工作兩大類。前一類指行政領(lǐng)導(dǎo)和政治性職務(wù)，必須由大學(xué)畢業(yè)生來擔任。例行工作人員也要考試，但只要求具有中學(xué)文化程度。這一原則奠定了現(xiàn)行公務(wù)員結(jié)構(gòu)的雛形。
其二，凡初任人員都應(yīng)按規(guī)定的年齡從學(xué)校畢業(yè)，通過競爭考試表明具有通才智力后才能被擇優(yōu)錄用。1855年，英國成立文官事務(wù)委員會，舉行統(tǒng)一考試，從各部推薦的候補人員中擇優(yōu)選拔。
……