14電子政務(wù)的基本模式[*4/5] 
141形成電子政務(wù)模式的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu) 
電子政務(wù)經(jīng)過(guò)在世界范圍內(nèi)近20年的探索和發(fā)展，形成了諸多不同的模式。但總體來(lái)說(shuō)，電子政務(wù)模式的形成與兩個(gè)方面的結(jié)構(gòu)和需要有直接的關(guān)系。其一是政府履行職能的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和性質(zhì)，其二是信息化的發(fā)展為政府履行職能提供了新型的方式。 
政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé)，在內(nèi)容本質(zhì)上具有二元性。一方面是提供具體的和實(shí)質(zhì)性的服務(wù)，或者按照法律規(guī)定和政策執(zhí)行某項(xiàng)具體的政策，例如，向低收入人群發(fā)放補(bǔ)貼，或者處理緊急出現(xiàn)的各類社會(huì)事件；另一方面是面向全社會(huì)的公共利益進(jìn)行復(fù)雜的選擇和決策，例如，決定社會(huì)資源分配，形成社會(huì)管理的法律規(guī)則，等等。兩種不同類型的政府工作模式對(duì)電子政務(wù)的基本模式有著規(guī)定性的影響。一方面，政府的管理過(guò)程可以看作是一種特殊的“生產(chǎn)流程”，按照預(yù)先制定的規(guī)則來(lái)連續(xù)地執(zhí)行某些政策或辦理事務(wù)。另一方面，政府的管理過(guò)程可以看作是決策過(guò)程，需要廣泛地協(xié)商、交流，獲取、組織、處理和分析數(shù)據(jù)，以作出決策和判斷，形成有效的政策或法律規(guī)定。參見(jiàn)［瑞典］阿克·格朗蘭德等：《電子政務(wù)——設(shè)計(jì)、應(yīng)用和管理》，北京，清華大學(xué)出版社，2006。 
基于上述兩種不同的政府工作模式，電子政務(wù)也呈現(xiàn)兩類模式趨向。一類是以提高政府處理各類事務(wù)和服務(wù)對(duì)象需要的能力的模式。其特點(diǎn)是管理對(duì)象的結(jié)構(gòu)化程度、處理規(guī)則的結(jié)構(gòu)化程度都比較高，發(fā)生的主要變革是改進(jìn)、擴(kuò)展和完善處理事務(wù)和信息的能力，而且主要依靠信息技術(shù)提升這些要素和環(huán)節(jié)的處理能力。政府各類辦公信息系統(tǒng)的主要目的是提高處理公務(wù)文件等類型信息的實(shí)效性、準(zhǔn)確性。政府網(wǎng)站的目的是提高政府信息和服務(wù)傳遞的直接性、廣泛性和針對(duì)性等。政府的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)主要提高對(duì)所管理事務(wù)的管理控制能力，例如，通過(guò)提高信息采集能力以實(shí)施更有效的控制，通過(guò)提高信息傳遞能力以整合不同部門的業(yè)務(wù)處理能力，等等。 
另一類是需要廣泛協(xié)商的決策過(guò)程。政府的社會(huì)目標(biāo)很廣泛，而且是有矛盾甚至是沖突的，實(shí)際是復(fù)雜的決策或者復(fù)雜的知識(shí)增值過(guò)程。這是一個(gè)“數(shù)據(jù)—信息—知識(shí)—行動(dòng)”的過(guò)程，面對(duì)廣泛的社會(huì)群體，需要提高信息的整合能力，以及遵循法律和基本政治準(zhǔn)則進(jìn)行決策的能力。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)民主決策的有效渠道，在政府與公眾之間建立更廣泛和直接的信息通道，是這類政府工作模式的主要內(nèi)容。 
上述兩類工作模式統(tǒng)一在政府的工作結(jié)構(gòu)之內(nèi)，成為電子政務(wù)運(yùn)行的基礎(chǔ)。 
政府的工作結(jié)構(gòu)如圖1—5所示。政府以宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等為基本職能。在政府履行這些職能的過(guò)程中，制定政策的過(guò)程是相對(duì)集中的，而政策執(zhí)行是以職能分工的方式進(jìn)行的，每個(gè)職能部門擔(dān)負(fù)一部分社會(huì)管理或公共服務(wù)的職責(zé)。我國(guó)實(shí)施“大部制”改革之后，政府的行政職能相對(duì)集中，擴(kuò)展了政府職能部門履行職能的范圍，使相同性質(zhì)的管理和服務(wù)工作相對(duì)集中，改善了政府管理和服務(wù)的效率。職能分工相對(duì)于單一化的具體服務(wù)對(duì)象是政府管理中客觀存在的基本結(jié)構(gòu)，它要求政府在履行行政職能的過(guò)程中必須以協(xié)同的方式完成其職能規(guī)定的管理和服務(wù)任務(wù)，使之實(shí)施于具體的政務(wù)對(duì)象。這實(shí)際上是電子政務(wù)的基本命題之一。 

圖1—5政府的工作結(jié)構(gòu) 


一些國(guó)家在發(fā)展電子政務(wù)的過(guò)程中，都通過(guò)制定電子政務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)解決這一問(wèn)題，并且提出了若干解決該問(wèn)題的理念，例如：新加坡政府提出的“整體性政府”；澳大利亞政府提出的“響應(yīng)型政府”；英國(guó)政府提出的“變革的政府”，其中把建立“共享文化”作為中心議題；韓國(guó)政府提出的建設(shè)“世界上最好的開(kāi)放政府”，也把基于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)共享的民主政府作為基本目標(biāo)。參見(jiàn)工業(yè)和信息化部信息化推進(jìn)司：編《跨越與融合——中國(guó)信息化發(fā)展報(bào)告2009》，32頁(yè)，北京，電子工業(yè)出版社，2009。這些戰(zhàn)略理念的實(shí)施都指向嶄新的政務(wù)模式即電子政務(wù)模式的建立。 
電子政務(wù)的基本模式還取決于信息化為電子政務(wù)提供的基礎(chǔ)技術(shù)條件和方式。我們將信息化的基本技術(shù)方式歸納為四類：數(shù)字化、自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化和知識(shí)化。 
數(shù)字化是信息化的基本內(nèi)容(數(shù)字化在多數(shù)場(chǎng)合是作為“信息化”的同義詞來(lái)使用的，有時(shí)也從“模擬方式向數(shù)字方式轉(zhuǎn)化”的意義上來(lái)使用，其擴(kuò)展的意義是指社會(huì)技術(shù)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變過(guò)程)。在電子政務(wù)中，數(shù)字化的價(jià)值在于運(yùn)用數(shù)字化的信息處理方式提升信息處理能力和效率。電子政務(wù)是對(duì)政府的各個(gè)業(yè)務(wù)要素，包括數(shù)據(jù)的處理過(guò)程、傳輸過(guò)程、呈現(xiàn)過(guò)程及存儲(chǔ)過(guò)程的數(shù)字化，來(lái)實(shí)現(xiàn)政府活動(dòng)的高效率，實(shí)現(xiàn)多、快、好、省地生產(chǎn)和管理有價(jià)值信息的。數(shù)字化為政務(wù)活動(dòng)提供了諸多的技術(shù)支持。通過(guò)數(shù)字化提高了政務(wù)數(shù)據(jù)的聚合度，便于對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行更大范圍的集成，以及實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)的知識(shí)化；通過(guò)數(shù)字化可以進(jìn)一步降低政務(wù)數(shù)據(jù)的顆粒度，使政務(wù)數(shù)據(jù)更易于訪問(wèn)和組織應(yīng)用；數(shù)字化還可以提升政務(wù)數(shù)據(jù)的空間跨越能力，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息傳輸技術(shù)提高政務(wù)信息的可傳遞性和可共享性；同時(shí)，數(shù)字化提高了政務(wù)活動(dòng)的描述能力，政務(wù)活動(dòng)可以借助多媒體、超文本等信息方式，更好地展現(xiàn)政務(wù)內(nèi)容。由于數(shù)字化方式替代以紙質(zhì)材料承載信息的方式，必然引發(fā)政務(wù)基本模式的變革，在政務(wù)活動(dòng)中要形成基于數(shù)字化的新的政府文化、規(guī)則和工作方式。 
自動(dòng)化是信息技術(shù)為電子政務(wù)提供的另一種基本戰(zhàn)略選擇。辦公自動(dòng)化是包括政府組織在內(nèi)的各類社會(huì)組織在其信息處理領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)一直追求的目標(biāo)。自動(dòng)化在信息處理領(lǐng)域的實(shí)質(zhì)是計(jì)算機(jī)自動(dòng)識(shí)別、判斷、處理和傳遞業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，連接起各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，提供自動(dòng)處理結(jié)果。自動(dòng)化不僅解決了政務(wù)活動(dòng)中結(jié)構(gòu)性較強(qiáng)的事務(wù)的處理活動(dòng)問(wèn)題，同時(shí)也為政府在提高集中決策與個(gè)人智能、標(biāo)準(zhǔn)化與個(gè)性化、自動(dòng)流程與價(jià)值鏈等方面提供更多的抉擇空間，從而為政務(wù)活動(dòng)建立更有效的工作模式奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。 
網(wǎng)絡(luò)化是現(xiàn)代信息技術(shù)帶給政府的最為重要的技術(shù)方式。依靠網(wǎng)絡(luò)化創(chuàng)新政府工作方式，建立電子政務(wù)模式，是政府的戰(zhàn)略選擇。網(wǎng)絡(luò)化為政務(wù)活動(dòng)創(chuàng)造的最為重要的技術(shù)條件是整體聯(lián)系性：行政機(jī)構(gòu)與服務(wù)對(duì)象之間通過(guò)網(wǎng)絡(luò)建立的聯(lián)系更加直接，在電子政務(wù)中利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)改進(jìn)公共產(chǎn)品和服務(wù)交付(deliver)環(huán)節(jié)，構(gòu)建統(tǒng)一服務(wù)接口，以形成無(wú)時(shí)空分割的政府服務(wù)，是電子政務(wù)區(qū)別于傳統(tǒng)政府模式最為重要的內(nèi)容。為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的統(tǒng)一服務(wù)，政府客觀上要構(gòu)建統(tǒng)一的業(yè)務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政業(yè)務(wù)流程的適度整合，以降低由于行政職能分工帶來(lái)的業(yè)務(wù)過(guò)程的復(fù)雜性和業(yè)務(wù)活動(dòng)的重復(fù)性。以服務(wù)于社會(huì)公眾為目標(biāo)，強(qiáng)化行政機(jī)構(gòu)整體效率，構(gòu)建充分的協(xié)同性，是政府的必然選擇。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)化可以形成對(duì)政府資源整體的有效利用，政府信息資源特別是政府基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，政府管理資源，軟件資源及網(wǎng)絡(luò)、計(jì)算機(jī)設(shè)備等硬件資源的共建、共享，是電子政務(wù)模式的必然選擇。 
知識(shí)化是信息化發(fā)展的高級(jí)階段，是人類對(duì)信息技術(shù)手段的基本訴求。政府信息化不僅要使政府業(yè)務(wù)處理流程自動(dòng)化，而且要使信息技術(shù)手段能服務(wù)于政府的決策、政策制定過(guò)程及服務(wù)提供過(guò)程，要使人們?cè)谡�府工作中總結(jié)的規(guī)律、經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化成知識(shí)，再有力地服務(wù)于政府活動(dòng)本身。電子政務(wù)在某種程度上就是“信息增值鏈”，基于信息技術(shù)的整合作用和轉(zhuǎn)化信息的能力，電子政務(wù)依靠適應(yīng)于政務(wù)活動(dòng)的知識(shí)化模式實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息的增值。在信息管理領(lǐng)域泰勒曾經(jīng)提出的信息增值圖譜也可以在此適用。泰勒提出，信息增值路徑為“數(shù)據(jù)—信息—告知型知識(shí)—有價(jià)值知識(shí)—行動(dòng)”RSTaylor，Valueadded Processes in Information SystemsNorwood，NJ：Ablex Publishing Corp，1986。 政務(wù)決策類型的活動(dòng)需要按照信息增值路徑來(lái)構(gòu)建電子政務(wù)的工作方式，如：通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搭建決策數(shù)據(jù)的匯集渠道；通過(guò)政務(wù)信息交換平臺(tái)整合來(lái)自各個(gè)不同政務(wù)職能部門的信息；通過(guò)決策支持系統(tǒng)挖掘信息中蘊(yùn)含的知識(shí)，以更加有效地決策。 
電子政務(wù)的基本模式是政務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)和現(xiàn)代信息技術(shù)的有機(jī)結(jié)合，其結(jié)合的價(jià)值取向是政府通過(guò)更有效的方式提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理。 
142電子政務(wù)模式的形成與發(fā)展 
電子政務(wù)伴隨著信息技術(shù)的發(fā)展，經(jīng)歷了孕育、發(fā)展和不斷成熟的發(fā)展過(guò)程，電子政務(wù)模式同樣經(jīng)歷了從不成熟到比較成熟的發(fā)展歷程。本書將電子政務(wù)的發(fā)展模式按照事物發(fā)展的一般過(guò)程劃分為孕育期、導(dǎo)入期、發(fā)展期、成型期、拓展應(yīng)用期等五個(gè)基本發(fā)展階段。 
1孕育期 
主要是指在政務(wù)活動(dòng)的某些環(huán)節(jié)引入信息技術(shù)，或者是通過(guò)信息技術(shù)的應(yīng)用改善政務(wù)活動(dòng)的某些工作過(guò)程和環(huán)節(jié)。我國(guó)早在20世紀(jì)80年代初，就開(kāi)始在政府工作過(guò)程中引進(jìn)辦公自動(dòng)化的概念，開(kāi)始了政府信息化的進(jìn)程。新加坡政府在當(dāng)時(shí)也制定了《行政事務(wù)計(jì)算機(jī)化進(jìn)程》［Civil Service Computerization Program(1980—1999)］，新加坡政府的信息化重點(diǎn)放在通過(guò)有效利用信息通信技術(shù)來(lái)改善公共行政方面，主要內(nèi)容是通過(guò)實(shí)現(xiàn)工作職能的自動(dòng)化和減少文書工作量，提高內(nèi)部運(yùn)行效率。參見(jiàn)王元放：《新加坡電子政務(wù)成功經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示》，載《電子政務(wù)》，2006(11)。 
電子政務(wù)在孕育期的主要特征是：各國(guó)政府都在不斷積蓄信息技術(shù)應(yīng)用的成果，以求提高行政過(guò)程的效率水平。在行政管理的理論和實(shí)踐上，由于信息技術(shù)的不斷引入和信息技術(shù)社會(huì)應(yīng)用環(huán)境的逐漸形成，傳統(tǒng)行政管理方式的適應(yīng)性問(wèn)題日益突出，新行政運(yùn)動(dòng)、政府績(jī)效運(yùn)動(dòng)和組織再造理論開(kāi)始興起，政府處在探尋基于新技術(shù)條件上的新型政府工作方式的過(guò)程中。 
2導(dǎo)入期 
提出了電子政務(wù)的概念，系統(tǒng)地導(dǎo)入全新的政務(wù)活動(dòng)模式，是本階段的主要特征。美國(guó)是最早提出電子政務(wù)概念的國(guó)家，1993年2月，當(dāng)時(shí)的美國(guó)總統(tǒng)克林頓下令成立信息基礎(chǔ)設(shè)施特別工作組，以整合國(guó)家信息基礎(chǔ)設(shè)施，服務(wù)于整個(gè)社會(huì)建立新型的信息服務(wù)方式的需要。同時(shí)，美國(guó)政府將實(shí)施電子政務(wù)列為政府改革的基本舉措，1993年在一系列報(bào)告中提出了電子政務(wù)的概念，強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來(lái)“革新”政府，并通過(guò)實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)來(lái)提升政府的生產(chǎn)力和效率。1994年，美國(guó)政府信息技術(shù)服務(wù)小組提交了題為《政府信息技術(shù)服務(wù)前景》的報(bào)告，提出實(shí)施以顧客為導(dǎo)向的電子政務(wù)，為民眾提供更多的獲得政府服務(wù)的機(jī)會(huì)與途徑，以此作為美國(guó)電子政務(wù)的基本模式。1996年美國(guó)政府啟動(dòng)“重塑政府計(jì)劃”，1997年美國(guó)政府又提出了“走近美國(guó)”計(jì)劃，這兩個(gè)計(jì)劃的制訂和實(shí)施成為美國(guó)電子政務(wù)進(jìn)入導(dǎo)入期的標(biāo)志。 
在導(dǎo)入期，電子政務(wù)還是一種有待探索的新方式，實(shí)際上并沒(méi)有形成現(xiàn)實(shí)可行的模式。各國(guó)政府在進(jìn)行了多年的信息化應(yīng)用探索，在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)始展現(xiàn)出不同以往的社會(huì)管理方式之后，發(fā)現(xiàn)了可以實(shí)現(xiàn)政務(wù)變革的新方向和新路徑，紛紛發(fā)出倡議，導(dǎo)入電子政務(wù)方式。 
3發(fā)展期 
發(fā)展期是指政府順應(yīng)社會(huì)信息化的發(fā)展，全面開(kāi)展電子政務(wù)的建設(shè)。發(fā)展期的主要特征是：電子政務(wù)建設(shè)在世界范圍內(nèi)成為各國(guó)政府和不同社會(huì)階層的普遍共識(shí)，電子政務(wù)成為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。各國(guó)政府通過(guò)制定國(guó)家政策和長(zhǎng)期規(guī)劃來(lái)推動(dòng)和加強(qiáng)電子政務(wù)的建設(shè)，電子政務(wù)已經(jīng)成為政府改革的主動(dòng)性和系統(tǒng)性的選擇。以政府網(wǎng)站建設(shè)為中心內(nèi)容的電子政務(wù)建設(shè)活動(dòng)全面展開(kāi)，政府開(kāi)始認(rèn)識(shí)到通過(guò)網(wǎng)站等信息化設(shè)施可以徹底改變政府與社會(huì)之間的信息關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)公眾關(guān)系模式的轉(zhuǎn)型。以實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)、管理管理過(guò)程網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)施以“虛擬型政府”為目的的建設(shè)活動(dòng)成為政府改革的流行趨勢(shì)。為對(duì)電子政務(wù)建設(shè)實(shí)施有效管理和加強(qiáng)對(duì)電子政務(wù)的集中管理，各國(guó)政府紛紛設(shè)立政府電子政務(wù)管理組織，制定電子政務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，把發(fā)展電子政務(wù)納入政府發(fā)展的正軌。 
1999年，我國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施“政府上網(wǎng)”工程，掀起了電子政務(wù)建設(shè)的高潮。 
2000年，美國(guó)克林頓政府宣布“要在3個(gè)月內(nèi)建成一個(gè)超大型電子網(wǎng)站——‘第一政府網(wǎng)站’(wwwFirstGovgov)”，以