第一節(jié) 非農(nóng)建設(shè)用地指標
    一、概述
    人多地少是中國的基本國情，土地資源日益稀缺，應(yīng)時刻警惕糧食危機。這一思維模式迫使中國采取并強化了世界上最為嚴厲的土地管理制度，包括土地公有制、基本農(nóng)田保護制度、土地利用規(guī)劃、非農(nóng)建設(shè)用地指標（簡稱用地指標）的審批制度、土地征用制度、土地的有限（局限于國有土地的二級市場）交易制度等。其中，除了農(nóng)村宅基地和鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地這兩種不能自由交易的情況之外，農(nóng)地要實現(xiàn)合法的非農(nóng)化主要通過土地利用規(guī)劃和用地指標兩種手段。土地利用規(guī)劃是一個基于用途管制的先決條件，限制了土地利用的范圍；用地指標是一個分年度發(fā)放的具體工具，限制了土地利用的速度。要從不可交易的集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢越灰椎膰�有土地，用地指標分配這一環(huán)節(jié)異常關(guān)鍵。有了用地指標，便有了土地開發(fā)的權(quán)利，因此用地指標本質(zhì)上是一種由中央和地方政府主導的開發(fā)權(quán)（Development Right）配置。這一配置過程有三個特點：一是超前性，往往提前一年甚至多年便已經(jīng)分配就位或者預見到其數(shù)值；二是固定性，一般情況下不允許轉(zhuǎn)讓到異地；三是稀缺性，往往不能充分滿足地方政府的需要。上述三個特性表明，用地指標的分配無法滿足市場流動性的需要，可能會喪失市場效率。
    在土地利用規(guī)劃既定的前提下，對于地方政府而言，用地指標是一種異常稀缺的資源。一般來說，用地指標越多，越容易招商引資和干出政績。用地指標就是財富之源，盡管各地的用地需求強度不一、土地經(jīng)濟效益差別很大，但對用地指標的渴求程度都一樣強烈，這使得用地指標的分配特別敏感，不得不屈從于政治方面的考慮。每年采取計劃分配方式下達用地指標，較多地考慮到區(qū)際政治平衡和經(jīng)濟發(fā)展初始權(quán)利上的公正。這一制度安排在一定程度上取得區(qū)域平衡發(fā)展與保護耕地之功效，但以犧牲土地利用效率為代價。2008年，全國國有土地的平均轉(zhuǎn)讓價格為41.2萬元／畝，該數(shù)據(jù)在東南沿海地區(qū)為平均51.1萬元／畝，在中西部內(nèi)陸地區(qū)為平均29.3萬元／畝。本項分析統(tǒng)計時，東南沿海地區(qū)包括遼寧、河北、北京、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、廣西、海南等12個省市，其他為中西部內(nèi)陸地區(qū)，港澳臺數(shù)據(jù)缺失。2008年，全國共審批建設(shè)用地598.2萬畝，其中，東南沿海地區(qū)263.7萬畝，中西部內(nèi)陸地區(qū)334.5萬畝。①若中西部內(nèi)陸地區(qū)的農(nóng)用地審批轉(zhuǎn)移到東南沿海地區(qū)，并達到全國的平均土地轉(zhuǎn)讓價格，則每畝將升值10萬多元，靜態(tài)分析全部合計升值將達到3980億元。這是當前全國土地平衡利用模式所產(chǎn)生的靜態(tài)損失。按照目前糧食價格匡算，可以換取現(xiàn)有糧食總產(chǎn)出的1/3；因此，目前土地利用模式下，確保糧食安全的潛在代價是巨大的。而且，在現(xiàn)有土地利用模式下，對于數(shù)目驚人的土地違法行為（最近幾年全國年均十多萬件）無能為力，昭示出千篇一律的政策因缺乏適用性而遭到廣泛抵制。
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