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隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，民主法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)利益關(guān)系面臨新的深刻調(diào)整，這既為中國(guó)行政法制發(fā)展提供了新的機(jī)遇，又為中國(guó)行政法學(xué)研究提出了新的課題。本書(shū)是作者近七八年來(lái)對(duì)中國(guó)行政法深入觀察和思考的最新成果匯編，內(nèi)容包括行政法基礎(chǔ)理論研究、變遼時(shí)代的中國(guó)行政法和政府管制與行政法三篇。行政法基礎(chǔ)理論篇收錄的文章主要探討了憲政背景下賦稅、征收和公共利益等重大行政法前沿問(wèn)題，以及行政法基本原則和中國(guó)行政法制史的專題回顧。變遷時(shí)代的中國(guó)行政法篇收錄的主要是行政行為和行政救濟(jì)基本理論和制度規(guī)范方面的文章，反映了作者對(duì)中國(guó)行政法制近十年變化趨勢(shì)的最新認(rèn)識(shí)。政府管制與行政法篇以政府管制理論為研究背景，深入分析了稅收、新聞、教育和就業(yè)等政府管制領(lǐng)域行政法面臨的新課題。

第一篇行政法基礎(chǔ)理論研究
　　“期成憲草”簡(jiǎn)評(píng)
自康梁維新以來(lái)，中國(guó)的憲政運(yùn)動(dòng)和制憲活動(dòng)已歷百年。其間屢遭挫折，有時(shí)反反復(fù)復(fù)，有時(shí)停滯不前，有時(shí)發(fā)展緩慢。其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，實(shí)有待研究總結(jié)。
總的來(lái)看，在國(guó)家遭受內(nèi)憂外患之時(shí)，專制的政府會(huì)做出一定的讓步，放松對(duì)社會(huì)的控制，使得憲政運(yùn)動(dòng)和制憲活動(dòng)相對(duì)活躍起來(lái)。這樣的階段主要有兩個(gè)：其一是清朝末期的立憲運(yùn)動(dòng)；其二是抗戰(zhàn)時(shí)期的憲政運(yùn)動(dòng)。后者的重要成果就是當(dāng)時(shí)的政治學(xué)者和法律學(xué)家制定的一部體現(xiàn)憲政主義精神的憲法草案——“期成憲草”。
　　一、憲政期成會(huì)的成立和“期成憲草”的形成
抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的全面爆發(fā)為民主力量的集結(jié)和壯大提供了歷史性的機(jī)遇，憲政運(yùn)動(dòng)也隨之高漲，社會(huì)各階層要求結(jié)束一黨專制、改革政治、實(shí)施憲政的呼聲非常高。
1938年7月6日，國(guó)民政府為了“團(tuán)結(jié)全國(guó)力量，集中全國(guó)之思慮與識(shí)見(jiàn)，以利國(guó)策之決定與推行”，特設(shè)立國(guó)民參政會(huì)，作為抗戰(zhàn)時(shí)期國(guó)家最高咨詢機(jī)構(gòu)。1939年9月9日，國(guó)民參政會(huì)在重慶召開(kāi)一屆四次會(huì)議。本次會(huì)議以“推動(dòng)憲政實(shí)行，鞏固黨派團(tuán)結(jié)”為主要議題。會(huì)上，國(guó)民黨參政院孔庚等59人提出《請(qǐng)政府遵照中國(guó)國(guó)民黨第五次全國(guó)代表大會(huì)決議案定期召集國(guó)民大會(huì)制定憲法開(kāi)始憲政案》；共產(chǎn)黨參政員董必武、陳紹禹（王明）等26人向大會(huì)提出了《請(qǐng)政府明令保障各抗日黨派合法地位案》；青年黨、國(guó)社黨和第三黨領(lǐng)導(dǎo)人左舜生、張君勱、章伯鈞等提出《請(qǐng)結(jié)束黨治立施憲政以安定人心發(fā)揚(yáng)民力而利抗戰(zhàn)案》、《改革政治以應(yīng)付非常局面案》、《建議集中人才辦法案》等提案。
其中《請(qǐng)結(jié)束黨治立施憲政以安定人心發(fā)揚(yáng)民力而利抗戰(zhàn)案》提出實(shí)施憲政的三項(xiàng)具體辦法：（1）由政府授權(quán)國(guó)民參政會(huì)本屆大會(huì)，推選若干人，組織憲法起草委員會(huì)，制定憲法；（2）在國(guó)民大會(huì)未召集以前，行政院暫對(duì)國(guó)民參政會(huì)負(fù)責(zé)，省、市、縣政府分別暫對(duì)各級(jí)臨時(shí)民意機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；（3）于最短期內(nèi)，頒布憲法，結(jié)束黨治，全國(guó)各黨派一律公開(kāi)活動(dòng)，平流并進(jìn)，永杜糾紛，共維國(guó)命�！陡母镎我詰�(yīng)付非常局面案》則認(rèn)為：“國(guó)家者，全國(guó)國(guó)民之國(guó)家，而非一黨一派之國(guó)家，政府者，全國(guó)國(guó)民之政府，而非一黨一派之政府。”該提案對(duì)國(guó)民黨政府對(duì)于人才“以黨派而劃分畛域，因畛域而加歧視”的做法提出了批評(píng)。《建議集中人才辦法案》則建議政府：用人但問(wèn)其才不才，不問(wèn)其黨不黨。切戒以黨之不同而加歧視和防范，并戒以是否親故為進(jìn)退人之標(biāo)準(zhǔn)�？梢�(jiàn)，上述幾個(gè)提案一致要求政府結(jié)束黨治、實(shí)施憲政。
1938年9月15日，大會(huì)達(dá)成了《請(qǐng)政府明令召集國(guó)民大會(huì)制定憲法實(shí)行憲政案》，隨即決議予以通過(guò)并提交政府。國(guó)民參政會(huì)議長(zhǎng)蔣中正根據(jù)這一議案，指定了以黃炎培、張君勱和周覽為召集人，由各黨派代表和無(wú)黨派參政員組成的國(guó)民參政會(huì)憲政期成會(huì)，其任務(wù)是協(xié)助政府修改憲草，促成憲政。憲政期成會(huì)成員為19人，后增加到25人。包括黃炎培、張瀾、張君勱、左舜生、李璜、羅隆基、史良、褚輔成、錢端升、周炳琳、羅文干、陶孟和、傅斯年、章士釗、章伯鈞等眾多的專家和名流；后來(lái)因《自由中國(guó)》雜志而名聲大振的雷震則任憲政期成會(huì)的助理。
1939年11月，西南聯(lián)合大學(xué)羅隆基、周炳琳、陶孟和、羅文干、錢端升等教授，傅斯年、張君勱等期成會(huì)會(huì)員以及張奚若、楊振聲、任鴻雋等學(xué)者受憲政期成會(huì)委托，研究憲草。這批富有聲望和資歷的學(xué)者對(duì)憲政問(wèn)題頗有研究。他們定時(shí)集會(huì)研究，并推羅隆基為主稿人。稿成之后，討論數(shù)月，幾經(jīng)修正，最終形成了一個(gè)憲法草案。這個(gè)憲草文稿后來(lái)向憲政期成會(huì)正式提出，名為《中華民國(guó)憲法草案（五五憲草）修正案》，共7章120條。因這個(gè)草案是在昆明研討而形成的，故又稱為“昆明憲草”。
1940年3月30日，憲政期成會(huì)經(jīng)過(guò)10天的努力，以“昆明憲草”為基礎(chǔ)，參考救國(guó)會(huì)沈鈞儒等提出的《我們對(duì)于五五憲草的意見(jiàn)》和共產(chǎn)黨參政員董必武等提出的《關(guān)于國(guó)民大會(huì)組織法、選舉法及五五憲草的意見(jiàn)》，并綜合褚輔成等其他參政員以及重慶、上海、成都各團(tuán)體的意見(jiàn)，最終形成了《中華民國(guó)憲法草案（五五憲草）之修正案》。由于這個(gè)草案是由憲政期成會(huì)同人起草的，故被簡(jiǎn)稱為“期成憲草”。
　　二、“期成憲草”對(duì)“五五憲草”的修正
“期成憲草”共138條，分8章：第一章總綱、第二章人民之權(quán)利義務(wù)、第三章國(guó)民大會(huì)及國(guó)民參政會(huì)、第四章中央政府、第五章地方制度、第六章中央與地方、第七章國(guó)民經(jīng)濟(jì)、第八章憲法之施行及修正。
“期成憲草”是以“五五憲草”為基礎(chǔ)并對(duì)“五五憲草”進(jìn)行修正而成的。
“期成憲草”對(duì)“五五憲草”或存或改或補(bǔ)或刪，其中比較重大和重要的修正是以下幾個(gè)方面：
1．增設(shè)國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間常設(shè)機(jī)關(guān)——“國(guó)民議政會(huì)”
為解決“人民政權(quán)運(yùn)用不靈”的問(wèn)題，“期成憲草”在第三章增加了第二節(jié)“國(guó)民大會(huì)議政會(huì)”，共8條。這是“期成憲草”對(duì)“五五憲草”最大的修正。根據(jù)“期成憲草”的規(guī)定：在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間設(shè)置國(guó)民大會(huì)議政會(huì)，議政員為150—200人，由國(guó)民大會(huì)互選之，“任期為3年，連選得連任”。國(guó)民大會(huì)議政會(huì)議政員不得兼任公務(wù)員。
“期成憲草”第41條具體規(guī)定了議政會(huì)的九項(xiàng)重要職權(quán)。在這些職權(quán)中，有的職權(quán)在“五五憲草”中屬于立法院享有。憲政期成會(huì)同人指出，“五五憲草”沒(méi)有完全依循孫中山的權(quán)能分治原則，因?yàn)榱⒎ㄔ菏侵螜?quán)系統(tǒng)中的一個(gè)立法技術(shù)性機(jī)構(gòu)，其職權(quán)應(yīng)是就立法事項(xiàng)向各院及各部委提出質(zhì)詢；根據(jù)國(guó)民大會(huì)確定的立法原則，制定法律，再提交國(guó)民大會(huì)審議復(fù)決。正如張君勱在參政會(huì)上作說(shuō)明時(shí)所言：“立法院為政府之一部，依據(jù)中山先生遺教，只能行使治權(quán)�！倍拔逦鍛棽荨钡�64條規(guī)定：“立法院有議決法律案、預(yù)算案、戒嚴(yán)案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案及其他關(guān)于重要國(guó)際事項(xiàng)之權(quán)。”顯然，上述職權(quán)屬于政權(quán)，而不屬于治權(quán)。在任何一個(gè)立憲國(guó)家，這些重大事項(xiàng)均由國(guó)民或其代表機(jī)關(guān)來(lái)討論決定，而“五五憲草”卻將這些權(quán)力劃歸只應(yīng)掌握治權(quán)的立法院，造成了治權(quán)侵越政權(quán)的現(xiàn)象�！捌诔蓱棽荨痹噲D理順政權(quán)與治權(quán)之劃分，將“五五憲草”中立法院擁有的權(quán)力移交給國(guó)民大會(huì)議政會(huì)。就“期成憲草”第41條第（一）、（二）、（三）項(xiàng)的規(guī)定來(lái)看，不僅原本屬于立法院行使的議決戒嚴(yán)案、大赦案、宣戰(zhàn)案、條約案等重要職權(quán)，一律移交給議政會(huì)；對(duì)于預(yù)算、決算及法律案，因?yàn)檫@三項(xiàng)牽涉到政權(quán)與治權(quán)兩方面，故立法院也只能做出初議，議政會(huì)則握有創(chuàng)制立法原則及復(fù)決之權(quán)，即議政會(huì)控制了立法權(quán)，立法院則成為一個(gè)專門性的立法技術(shù)機(jī)關(guān)。議政會(huì)有“權(quán)”，立法院有“能”，這與孫中山的思想相合。
根據(jù)“期成憲草”第41條的規(guī)定，議政會(huì)在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間代行監(jiān)督治權(quán)的職能�！拔逦鍛棽荨彪m規(guī)定掌握行政權(quán)的總統(tǒng)（以及行政院）和中央政府其他四院分別對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)國(guó)民大會(huì)對(duì)中央法律有創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)。但在實(shí)際運(yùn)作中，由于國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)，人民的“政權(quán)”無(wú)法監(jiān)督和控制政府的“治權(quán)”。為了充分體現(xiàn)孫中山“以權(quán)制能”的憲政原則，“期成憲草”特設(shè)議政會(huì)，以便在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間代表國(guó)民大會(huì)行使一系列監(jiān)督政府的權(quán)力。
首先是議政會(huì)對(duì)五院的制約�！捌诔蓱棽荨钡�41條第（四）項(xiàng)規(guī)定：在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間，議政會(huì)受理監(jiān)察院依法向國(guó)民大會(huì)提出之彈劾案，且監(jiān)察院對(duì)行政、司法、立法、考試、監(jiān)察各院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)之彈劾案，經(jīng)國(guó)民大會(huì)議政會(huì)出席議政員三分之二通過(guò)時(shí)，被彈劾之院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)即應(yīng)去職。同時(shí)，議政會(huì)亦有權(quán)對(duì)行政院院長(zhǎng)及部委長(zhǎng)官提出“不信任案”，只要經(jīng)出席議政員三分之二通過(guò)時(shí)，行政院院長(zhǎng)即應(yīng)去職�！袄ッ鲬棽荨钡钠鸩萑苏J(rèn)為：“議政會(huì)對(duì)行政院可通過(guò)不信任案，但不能彈劾總統(tǒng)，此為人民對(duì)行政有限度之監(jiān)督制裁”，其好處是使總統(tǒng)用人“必能選賢舉能”。
其次是議政會(huì)對(duì)總統(tǒng)的監(jiān)督�！捌诔蓱棽荨钡�41條第（六）項(xiàng)規(guī)定：議政會(huì)“對(duì)國(guó)家政策或行政措施，得向總統(tǒng)及各院院長(zhǎng)、部長(zhǎng)、委員會(huì)委員長(zhǎng)提出質(zhì)詢，并聽(tīng)取報(bào)告”；第（三）項(xiàng)規(guī)定：“凡經(jīng)議政會(huì)復(fù)決通過(guò)之法律案，總統(tǒng)應(yīng)依法公布之�！绷硗猓h政會(huì)“對(duì)于監(jiān)察院提出之總統(tǒng)、副總統(tǒng)彈劾案，經(jīng)出席議政員三分之二決議受理時(shí)，應(yīng)即召集．臨時(shí)國(guó)民大會(huì)，為罷免與否之決定”。為必要之處置，總統(tǒng)雖有權(quán)發(fā)布緊急命令，“但發(fā)布命令后，應(yīng)即提交國(guó)民大會(huì)議政會(huì)追認(rèn)”。
根據(jù)上述規(guī)定，國(guó)民大會(huì)議政會(huì)在國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間代表國(guó)民大會(huì)對(duì)政府行使監(jiān)督權(quán)，實(shí)際上相當(dāng)于國(guó)會(huì)，成為國(guó)家權(quán)力重心。這樣，總統(tǒng)及行政部門的權(quán)力便受到議政會(huì)較多的制約。而“五五憲草”僅規(guī)定國(guó)民大會(huì)“每三年由總統(tǒng)召集一次”，會(huì)期一個(gè)月（第31條）。“組織龐大，會(huì)期稀少短促”，且由“總統(tǒng)召集國(guó)民大會(huì)而罷免總統(tǒng)，固為不近情理之事”，這就使得國(guó)民大會(huì)閉會(huì)期間的五種治權(quán)及凌駕于五種治權(quán)之上的權(quán)力中心總統(tǒng)缺乏制度上的制約，從而導(dǎo)致“國(guó)民缺乏行使主權(quán)的有效方法”。
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