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隨著市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，民主法制建設的不斷推進，我國社會利益關系面臨新的深刻調(diào)整，這既為中國行政法制發(fā)展提供了新的機遇，又為中國行政法學研究提出了新的課題。本書是作者近七八年來對中國行政法深入觀察和思考的最新成果匯編，內(nèi)容包括行政法基礎理論研究、變遼時代的中國行政法和政府管制與行政法三篇。行政法基礎理論篇收錄的文章主要探討了憲政背景下賦稅、征收和公共利益等重大行政法前沿問題，以及行政法基本原則和中國行政法制史的專題回顧。變遷時代的中國行政法篇收錄的主要是行政行為和行政救濟基本理論和制度規(guī)范方面的文章，反映了作者對中國行政法制近十年變化趨勢的最新認識。政府管制與行政法篇以政府管制理論為研究背景，深入分析了稅收、新聞、教育和就業(yè)等政府管制領域行政法面臨的新課題。

第一篇行政法基礎理論研究
　　“期成憲草”簡評
自康梁維新以來，中國的憲政運動和制憲活動已歷百年。其間屢遭挫折，有時反反復復，有時停滯不前，有時發(fā)展緩慢。其經(jīng)驗教訓，實有待研究總結。
總的來看，在國家遭受內(nèi)憂外患之時，專制的政府會做出一定的讓步，放松對社會的控制，使得憲政運動和制憲活動相對活躍起來。這樣的階段主要有兩個：其一是清朝末期的立憲運動；其二是抗戰(zhàn)時期的憲政運動。后者的重要成果就是當時的政治學者和法律學家制定的一部體現(xiàn)憲政主義精神的憲法草案——“期成憲草”。
　　一、憲政期成會的成立和“期成憲草”的形成
抗日戰(zhàn)爭的全面爆發(fā)為民主力量的集結和壯大提供了歷史性的機遇，憲政運動也隨之高漲，社會各階層要求結束一黨專制、改革政治、實施憲政的呼聲非常高。
1938年7月6日，國民政府為了“團結全國力量，集中全國之思慮與識見，以利國策之決定與推行”，特設立國民參政會，作為抗戰(zhàn)時期國家最高咨詢機構。1939年9月9日，國民參政會在重慶召開一屆四次會議。本次會議以“推動憲政實行，鞏固黨派團結”為主要議題。會上，國民黨參政院孔庚等59人提出《請政府遵照中國國民黨第五次全國代表大會決議案定期召集國民大會制定憲法開始憲政案》；共產(chǎn)黨參政員董必武、陳紹禹（王明）等26人向大會提出了《請政府明令保障各抗日黨派合法地位案》；青年黨、國社黨和第三黨領導人左舜生、張君勱、章伯鈞等提出《請結束黨治立施憲政以安定人心發(fā)揚民力而利抗戰(zhàn)案》、《改革政治以應付非常局面案》、《建議集中人才辦法案》等提案。
其中《請結束黨治立施憲政以安定人心發(fā)揚民力而利抗戰(zhàn)案》提出實施憲政的三項具體辦法：（1）由政府授權國民參政會本屆大會，推選若干人，組織憲法起草委員會，制定憲法；（2）在國民大會未召集以前，行政院暫對國民參政會負責，省、市、縣政府分別暫對各級臨時民意機關負責；（3）于最短期內(nèi)，頒布憲法，結束黨治，全國各黨派一律公開活動，平流并進，永杜糾紛，共維國命�！陡母镎我詰斗浅＞置姘浮穭t認為：“國家者，全國國民之國家，而非一黨一派之國家，政府者，全國國民之政府，而非一黨一派之政府�！痹撎岚笇顸h政府對于人才“以黨派而劃分畛域，因畛域而加歧視”的做法提出了批評。《建議集中人才辦法案》則建議政府：用人但問其才不才，不問其黨不黨。切戒以黨之不同而加歧視和防范，并戒以是否親故為進退人之標準�？梢�，上述幾個提案一致要求政府結束黨治、實施憲政。
1938年9月15日，大會達成了《請政府明令召集國民大會制定憲法實行憲政案》，隨即決議予以通過并提交政府。國民參政會議長蔣中正根據(jù)這一議案，指定了以黃炎培、張君勱和周覽為召集人，由各黨派代表和無黨派參政員組成的國民參政會憲政期成會，其任務是協(xié)助政府修改憲草，促成憲政。憲政期成會成員為19人，后增加到25人。包括黃炎培、張瀾、張君勱、左舜生、李璜、羅隆基、史良、褚輔成、錢端升、周炳琳、羅文干、陶孟和、傅斯年、章士釗、章伯鈞等眾多的專家和名流；后來因《自由中國》雜志而名聲大振的雷震則任憲政期成會的助理。
1939年11月，西南聯(lián)合大學羅隆基、周炳琳、陶孟和、羅文干、錢端升等教授，傅斯年、張君勱等期成會會員以及張奚若、楊振聲、任鴻雋等學者受憲政期成會委托，研究憲草。這批富有聲望和資歷的學者對憲政問題頗有研究。他們定時集會研究，并推羅隆基為主稿人。稿成之后，討論數(shù)月，幾經(jīng)修正，最終形成了一個憲法草案。這個憲草文稿后來向憲政期成會正式提出，名為《中華民國憲法草案（五五憲草）修正案》，共7章120條。因這個草案是在昆明研討而形成的，故又稱為“昆明憲草”。
1940年3月30日，憲政期成會經(jīng)過10天的努力，以“昆明憲草”為基礎，參考救國會沈鈞儒等提出的《我們對于五五憲草的意見》和共產(chǎn)黨參政員董必武等提出的《關于國民大會組織法、選舉法及五五憲草的意見》，并綜合褚輔成等其他參政員以及重慶、上海、成都各團體的意見，最終形成了《中華民國憲法草案（五五憲草）之修正案》。由于這個草案是由憲政期成會同人起草的，故被簡稱為“期成憲草”。
　　二、“期成憲草”對“五五憲草”的修正
“期成憲草”共138條，分8章：第一章總綱、第二章人民之權利義務、第三章國民大會及國民參政會、第四章中央政府、第五章地方制度、第六章中央與地方、第七章國民經(jīng)濟、第八章憲法之施行及修正。
“期成憲草”是以“五五憲草”為基礎并對“五五憲草”進行修正而成的。
“期成憲草”對“五五憲草”或存或改或補或刪，其中比較重大和重要的修正是以下幾個方面：
1．增設國民大會閉會期間常設機關——“國民議政會”
為解決“人民政權運用不靈”的問題，“期成憲草”在第三章增加了第二節(jié)“國民大會議政會”，共8條。這是“期成憲草”對“五五憲草”最大的修正。根據(jù)“期成憲草”的規(guī)定：在國民大會閉會期間設置國民大會議政會，議政員為150—200人，由國民大會互選之，“任期為3年，連選得連任”。國民大會議政會議政員不得兼任公務員。
“期成憲草”第41條具體規(guī)定了議政會的九項重要職權。在這些職權中，有的職權在“五五憲草”中屬于立法院享有。憲政期成會同人指出，“五五憲草”沒有完全依循孫中山的權能分治原則，因為立法院是治權系統(tǒng)中的一個立法技術性機構，其職權應是就立法事項向各院及各部委提出質(zhì)詢；根據(jù)國民大會確定的立法原則，制定法律，再提交國民大會審議復決。正如張君勱在參政會上作說明時所言：“立法院為政府之一部，依據(jù)中山先生遺教，只能行使治權�！倍拔逦鍛棽荨钡�64條規(guī)定：“立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰(zhàn)案、媾和案、條約案及其他關于重要國際事項之權�！憋@然，上述職權屬于政權，而不屬于治權。在任何一個立憲國家，這些重大事項均由國民或其代表機關來討論決定，而“五五憲草”卻將這些權力劃歸只應掌握治權的立法院，造成了治權侵越政權的現(xiàn)象�！捌诔蓱棽荨痹噲D理順政權與治權之劃分，將“五五憲草”中立法院擁有的權力移交給國民大會議政會。就“期成憲草”第41條第（一）、（二）、（三）項的規(guī)定來看，不僅原本屬于立法院行使的議決戒嚴案、大赦案、宣戰(zhàn)案、條約案等重要職權，一律移交給議政會；對于預算、決算及法律案，因為這三項牽涉到政權與治權兩方面，故立法院也只能做出初議，議政會則握有創(chuàng)制立法原則及復決之權，即議政會控制了立法權，立法院則成為一個專門性的立法技術機關。議政會有“權”，立法院有“能”，這與孫中山的思想相合。
根據(jù)“期成憲草”第41條的規(guī)定，議政會在國民大會閉會期間代行監(jiān)督治權的職能�！拔逦鍛棽荨彪m規(guī)定掌握行政權的總統(tǒng)（以及行政院）和中央政府其他四院分別對國民大會負責，同時國民大會對中央法律有創(chuàng)制權和復決權。但在實際運作中，由于國民大會閉會期間沒有常設機構，人民的“政權”無法監(jiān)督和控制政府的“治權”。為了充分體現(xiàn)孫中山“以權制能”的憲政原則，“期成憲草”特設議政會，以便在國民大會閉會期間代表國民大會行使一系列監(jiān)督政府的權力。
首先是議政會對五院的制約�！捌诔蓱棽荨钡�41條第（四）項規(guī)定：在國民大會閉會期間，議政會受理監(jiān)察院依法向國民大會提出之彈劾案，且監(jiān)察院對行政、司法、立法、考試、監(jiān)察各院院長、副院長之彈劾案，經(jīng)國民大會議政會出席議政員三分之二通過時，被彈劾之院長、副院長即應去職。同時，議政會亦有權對行政院院長及部委長官提出“不信任案”，只要經(jīng)出席議政員三分之二通過時，行政院院長即應去職�！袄ッ鲬棽荨钡钠鸩萑苏J為：“議政會對行政院可通過不信任案，但不能彈劾總統(tǒng)，此為人民對行政有限度之監(jiān)督制裁”，其好處是使總統(tǒng)用人“必能選賢舉能”。
其次是議政會對總統(tǒng)的監(jiān)督。“期成憲草”第41條第（六）項規(guī)定：議政會“對國家政策或行政措施，得向總統(tǒng)及各院院長、部長、委員會委員長提出質(zhì)詢，并聽取報告”；第（三）項規(guī)定：“凡經(jīng)議政會復決通過之法律案，總統(tǒng)應依法公布之�！绷硗�，議政會“對于監(jiān)察院提出之總統(tǒng)、副總統(tǒng)彈劾案，經(jīng)出席議政員三分之二決議受理時，應即召集．臨時國民大會，為罷免與否之決定”。為必要之處置，總統(tǒng)雖有權發(fā)布緊急命令，“但發(fā)布命令后，應即提交國民大會議政會追認”。
根據(jù)上述規(guī)定，國民大會議政會在國民大會閉會期間代表國民大會對政府行使監(jiān)督權，實際上相當于國會，成為國家權力重心。這樣，總統(tǒng)及行政部門的權力便受到議政會較多的制約。而“五五憲草”僅規(guī)定國民大會“每三年由總統(tǒng)召集一次”，會期一個月（第31條）�！敖M織龐大，會期稀少短促”，且由“總統(tǒng)召集國民大會而罷免總統(tǒng)，固為不近情理之事”，這就使得國民大會閉會期間的五種治權及凌駕于五種治權之上的權力中心總統(tǒng)缺乏制度上的制約，從而導致“國民缺乏行使主權的有效方法”。
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