第一章清政府被迫開始實施新政

在義和團運動與八國聯(lián)軍入侵交織的庚子事變中，清王朝跨入了20世紀(jì)。新世紀(jì)的到來，并沒有給這個舊王朝帶來新氣象，險惡的國內(nèi)外政治形勢，使清政府面臨著生死存亡并難以收拾的局面。如何救亡圖存？這個問題又一次嚴(yán)峻地擺到國人的面前。在剛受重創(chuàng)的維新黨人與正在成長的革命派人士向西方尋找救國真理的時候，清朝統(tǒng)治階級內(nèi)部的有識之士也在疾呼；欲救中國殘局，惟有變西法一策。慈禧太后在無奈之中動了改弦更張的念頭。清末新政便在這樣的歷史背景下出臺了。清末新政是指20世紀(jì)初年清政府在其統(tǒng)治的最后十年所進行的各項改革的總稱，具體改革涉及政治、經(jīng)濟、軍事、文化教育與社會生活各個領(lǐng)域，其目的旨在維護清王朝的統(tǒng)治，但客觀上也有利于中國社會政治從傳統(tǒng)向近代的轉(zhuǎn)型，因而具有某種近代的意義。

第一節(jié)殘局中的變革

一、庚子事變的刺激

1920世紀(jì)之交的庚子年(1900年)，是清末政局轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時刻。義和團運動的發(fā)展與八國聯(lián)軍的入侵，使清王朝的政治統(tǒng)治處于風(fēng)雨飄搖之中。嚴(yán)重的民族危機和國內(nèi)政治危機，迫使清政府不得不作最后的掙扎。庚子事變給清王朝的政治生存帶來了嚴(yán)重的危機與壓力，但伴隨著危機與壓力而來的還有生機與動力。清末新政正是清政府試圖變壓力為動力而在危機中求生機的應(yīng)變舉措。

庚子政局頗為復(fù)雜。作為民眾反帝愛國性質(zhì)的義和團運動的興起，可謂長期以來人民反洋教運動的大爆發(fā)，其主要原因無疑是由于西方列強的侵略。但是，運動的進一步發(fā)展，則有著更為復(fù)雜的歷史背景，甚至與清政府最高層的政治運作有關(guān)，從朝中政局轉(zhuǎn)變的角度來看，可見其直接導(dǎo)源于戊戌政變。時人認(rèn)為；義和團能夠聲勢浩大地進軍京津，非拳匪之力果神于他邪教之為也，則以二三權(quán)貴目為義民故。此二三權(quán)貴非真以拳匪為義民也，亦非謂拳匪之力真足以扶清而滅洋也，則以戊戌政變得罪皇上故。頑固派載漪、剛毅之流在戊戌政變中得罪了光緒皇帝，因而有己亥建儲之舉；此舉雖然純屬內(nèi)政，卻受到西方列強的嚴(yán)重干預(yù)。恰值義和團運動標(biāo)榜扶清滅洋，朝中頑固派勢力乘機操縱利用，使義和團運動得以在京津地區(qū)迅猛發(fā)展，為西方列強進行武力干涉提供了口實，從而導(dǎo)致了八國聯(lián)軍的入侵。以慈禧太后為首的頑固派勢力原本希望借義和團之力對付八國聯(lián)軍，于是他們招撫義和團，悍然對外宣戰(zhàn)。然而，義和團的血肉之軀并不能抵擋八國聯(lián)軍的洋槍洋炮，結(jié)果，在八國聯(lián)軍攻陷京城的炮火聲中，慈禧太后不得不攜光緒皇帝倉皇西狩。正是在西逃途中痛定思痛，慈禧太后在無奈之中動了新政的念頭。清末新政是以慈禧太后為首的清政府應(yīng)對庚子政局的結(jié)果。具體可以從兩個方面來看；

第一，是為了改變清政府頑固守舊的形象，緩解各方面的壓力。自戊戌政變以后，清廷政治一度趨向反動，頑固派把持著中央政權(quán)，清政府的頑固守舊行為引起了各種政治勢力的不滿和反對�？盗壕S新派是政變的直接受害者，他們在政變之后流亡海外，成立�；蕰�，繼續(xù)擁戴光緒皇帝。庚子年間唐才常自立軍的勤王活動失敗以后，不少人在失望中走上武裝反清的革命道路。此時，以孫中山為首的革命勢力也在潛滋暗長，革命運動逐漸成為一股勢不可擋的潮流。清末新政有其對抗革命的一面，這已為以往的辛亥革命史的研究成果所充分證明。這里需要說明的是，新政的舉措也是為了緩解西方列強的壓力。當(dāng)時，清政府正與列強進行議和。列強為了迫使清政府就范而特別提出了兩個重要的議和前提條件；一是懲兇，主要是懲辦把持中央政權(quán)的頑固派勢力；二是兩宮回鑾，即慈禧太后與光緒皇帝從西安回京，其實也是為了使慈禧太后脫離頑固派的控制。列強甚至還有另組新政府的說法；中國須將舊政府大臣更換，另選大臣，立一新政府，各國方能議和。可見，列強對清政府頑固守舊極端不滿。議和局面的獲得是以慈禧太后保全自身并且犧牲自己身邊的一群頑固派王公大臣為代價的。清廷新政上諭的發(fā)布，在此意義上可以說是向西方列強表示一個政府開明而不頑固守舊的姿態(tài)。上諭特別點出；懿訓(xùn)以為，取外國之長，乃可補中國之短，皇上要恭承慈命，一意振興，嚴(yán)禁新舊之名，渾融中外之跡。其實，當(dāng)時一些地方督撫大臣在商討復(fù)奏時也特別注意到新政是要努力求得西方列強的同情與理解，使各國見中華有奮發(fā)為雄之志，則鄙我侮我之念漸消。美國學(xué)者亨廷頓在分析傳統(tǒng)君開主制國家進行現(xiàn)代化變革的動因時指出；十九世紀(jì)的君主實行現(xiàn)代化施是為了阻擋帝國主義，二十世紀(jì)的君主實行現(xiàn)代化是為了阻擋革命。事實上，在1920世紀(jì)之交的中國內(nèi)憂外患的特殊歷史背景下，晚清政府進行新政時則有著對抗革命與緩解西方列強壓力的雙重動因。正如時論所云；及乎拳禍猝起，兩宮蒙塵，既內(nèi)恐輿情之反側(cè)，又外懼強鄰之責(zé)言，乃取戊、己兩年初舉之而復(fù)廢之政，陸續(xù)施行，以表明國家實有維新之意。

第二，表明清政府自身也有振作圖強的意愿。無論是對抗革命，還是緩解列強的壓力，都是外部因素。新政有否內(nèi)在的動力呢？回答是肯定的。慈禧太后雖然發(fā)動了戊戌政變，但她似乎也不愿意背著頑固派的名聲。她在以光緒皇帝的名義發(fā)布的一道關(guān)于戊戌政變的總結(jié)性上諭中，主要是宣布康有為結(jié)黨逆謀的罪行，并沒有反對變法自強的意圖，反而說；所有一切自強新政，胥關(guān)國計民生，不特已行者亟應(yīng)實力舉行，即尚未興辦者亦當(dāng)次第推廣。⑤這次新政上諭又特別痛斥了康逆之禍，并聲明康逆之談新法，乃亂法也，非變法也。⑥當(dāng)然，就慈禧太后而言，很難說她有什么變法的政見，她所擁有的只是穩(wěn)固自己統(tǒng)治的權(quán)術(shù)。也就是說，她在戊戌時期鎮(zhèn)壓變法和庚子年間提倡新政，都只不過是為了保住自己的權(quán)勢與地位而已。但是，與當(dāng)年略施權(quán)術(shù)即可成功地發(fā)動戊戌政變的情形大不相同，要想應(yīng)付庚子政局卻不那么容易。慈禧太后在帶著光緒皇帝倉皇逃亡的途中不得不承認(rèn)，雖最終的責(zé)任與后果還得由自己承擔(dān)。她說；我總是當(dāng)家負(fù)責(zé)的人，現(xiàn)在鬧到如此，總是我的錯頭；上對不起祖宗，下對不起人民，滿腔心事，更向何處訴說呢？庚子事變給慈禧太后留下了難以彌合的心靈創(chuàng)傷，從而也強烈地刺激她動了改弦更張的念頭。曾經(jīng)隨扈的岑春煊回憶說；太后雖在蒙塵，困苦中尚刻意以興復(fù)為念。一日諸人于召對之際，太后忽顧問；此恥如何可雪？眾未有應(yīng)者。余獨進曰；欲雪此恥，要在自強……兩宮臥薪嘗膽亟求自強雪恥之志，此時亦為最切矣�？梢哉f，自強雪恥是清末新政的一個根本的內(nèi)在動因。朝廷自經(jīng)庚子之變，知內(nèi)憂外患，相迫日急，非僅涂飾耳目，所能支此危局。故于西狩途中，首以雪恥自強為詢……辛丑回鑾以后，即陸續(xù)舉辦各項新政。

庚子事變對于頑固守舊勢力的打擊是致命的，這既為新政的啟動掃除了一些障礙，同時又刺激了清廷最高層決策者下定了變法的決心。經(jīng)此事變，慈禧太后深知自己與大清王朝的命運只有在新政的旗號下才能茍延殘喘。清末新政的啟動雖然是被迫的，然而，中國社會政治現(xiàn)
代化變革的航船卻從此艱難地起錨。

二、新政上諭的頒布

當(dāng)義和團無法阻擋八國聯(lián)軍進攻時，慈禧太后徹底喪失了抵抗的信心。在帶著光緒皇帝西逃的途中，她一面授命李鴻章為全權(quán)大臣與慶親王奕劻辦理同西方列強議和之事；一面下令痛剿義和團，認(rèn)為此案初起，義和團實為肇禍之由，今欲拔本塞源，非痛加剿除不可，命署直隸總督廷雍嚴(yán)行查辦，務(wù)絕根株。③與此同時，慈禧太后還以光緒皇帝的名義多次下詔罪己，一方面表示愿意為庚子事變承擔(dān)責(zé)任，自顧藐躬，負(fù)罪實甚，知人不明，皆朕一人之罪，是知禍患之伏于隱微，為朕所不及覺察者多矣，并號召各級政府官員直言進諫，凡有奏事之責(zé)者，于朕躬之過誤，政事之闕失，民生之休戚，務(wù)當(dāng)隨時獻替，直陳無隱，希望他們?nèi)翰呷毫Γ�各矢忠忱，共支危局。另一方面，表示要振作圖強的決心，要求全國大小臣工臥薪嘗膽，勿托空言，于一切用人、行政、籌餉、練兵，在在出以精心，視國事如家事，毋怙非而貽誤公開家，毋專己而輕排群議，滌慮洗心，匡予不逮。朕雖不德，庶幾不遠(yuǎn)而施新復(fù)，天心之悔禍可期矣。以慈禧太后為首的清政府在危難之中意識到，除了改弦更張，已是別無出路。

在慈禧太后企求自強雪恥的同時，還有多種勢力在促動朝廷的新政。一是西方列強，有英、日勸行新政之說。二是地方紳民，沈曾植曾告知張謇，有擬東南士民與政府書，意行新政。三是駐外使007臣，駐日公使李盛鐸致電張之洞稱；如能請降懿旨，采用西政西律；詔求通達中外人材，以待破格錄用；酌改學(xué)校教育章程，人心內(nèi)靖，則強敵外屈，為益尤大。四是地方督撫大臣，李鴻章于十一月間有疏陳請革政，張之洞也與劉坤一、袁世凱、盛宣懷等人商議促成變法。他們聯(lián)銜會奏吁請；于和局大定之后，即行宣示整頓內(nèi)政切實辦法，使各國咸知我有發(fā)憤自強之望，力除積弊之心。五是樞臣，最終促成新政上諭的頒布是由于軍機大臣榮祿和戶部尚書鹿傳霖的贊成，諭旨的文稿為榮祿的幕僚樊增祥的手筆。正是在各種勢力的促動之下，清廷的新政被正式提上議事日程。

光緒二十六年十二月初十日(1901年1月29日)，尚在西安的慈禧太后以光緒皇帝的名義發(fā)布了一道新政上諭。這道上諭的頒布有著重要的意義，它不僅正式宣布了新政的開始，而且為新政作了大致的方向性的規(guī)定。首先，關(guān)于變革的根本宗旨，強調(diào)主張作為中國傳統(tǒng)文化核心的綱常倫理是不可變更的，而作為制度層面的治法是可變的，即可以因時制宜地調(diào)整統(tǒng)治政策。世有萬古不易之常經(jīng)，無一成不變之治法。窮變通久見于大易，損益可知著于論語。蓋不易者三綱五常，然如日星之照世；而可變者令甲令乙，不妨如琴瑟之改弦。伊古以來，代有興革；即我朝列祖列宗因時立制，屢有異同。入關(guān)以后，已殊沈陽之時；嘉慶道光以來，豈盡雍正乾隆之舊？大抵法積則敝，法敝則更，要歸于強國利民而已。其次，關(guān)于變革的大致范圍，希望突破洋務(wù)運動的藩籬，進一步向西方學(xué)習(xí)，由西藝之皮毛進到西政之本源。近之學(xué)西法者，語言文字、制造器械而已，此西藝之皮毛，而非西政之本源也……舍其本源而不學(xué)，學(xué)其皮毛而又不精，天下安得富強耶？在批評洋務(wù)運動不足之處的同時，進而提出更加全面的變革。著軍機大臣、大學(xué)士、六部九卿、出使各國大臣、各省督撫，各就現(xiàn)在情形，參酌中西政要，舉凡朝章國故、吏治民生、學(xué)校科舉、軍政財政，當(dāng)因當(dāng)革，當(dāng)省當(dāng)并，或取諸人，或求諸己，如何而國勢始興，如何而人才始出，如何而度支始裕，如何而武備始修，各舉所知，各抒所見，通限兩個月，詳悉條議以聞，再由朕上稟慈謨，斟酌盡善，切實施行。再次，關(guān)于變革的基本方式，堅持走一條穩(wěn)健的變法道路。新進講富強，往往自迷本始；迂儒談?wù)龑W(xué)，又往往不達事情。爾中外臣工當(dāng)鑒斯二者，酌中發(fā)論，通變達權(quán)，務(wù)極精詳，以備甄擇。從文本的內(nèi)容來看，這道上諭可謂是清末新政的一個綱領(lǐng)性文件，對于新政的開展具有重要的指導(dǎo)意義。

二、督辦政務(wù)處的設(shè)立

新政上諭頒布之后，起初各方面的反應(yīng)并不熱烈。朝廷于流亡在外的非常時期宣布變法，而兩年前戊戌政變的陰影仍然籠罩在人們的心頭，這使人不得不費心揣摩朝廷的意旨，以至于在規(guī)定的兩個月期限內(nèi)極少有地方督撫大臣復(fù)奏。在未能確認(rèn)朝廷變法的誠意之前，大家多持謹(jǐn)慎觀望的態(tài)度。在這種情況下，1901年4月21日，朝廷再次發(fā)布上諭，特意催促尚未上奏的各省督撫大臣迅速條議具奏，勿再延逾觀望。同時，朝廷諭令設(shè)立督辦政務(wù)處，作為辦理新政的統(tǒng)匯之區(qū)，派慶親王奕劻、大學(xué)士李鴻章、崑岡、榮祿、王文韶、戶部尚書鹿傳霖為督辦政務(wù)大臣，劉坤一、張之洞遙為參預(yù)。

隨后，督辦政務(wù)處議定《開辦規(guī)條》，對政務(wù)處的組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)范圍與變法方針作了大致的規(guī)定。第一，關(guān)于組織結(jié)構(gòu)。王大臣以下，設(shè)提調(diào)二員，章京八至十員；選充范圍，朝官自京堂以下，外官自監(jiān)司以下，迄于布衣；選任條件，首論心術(shù)，兼取才望，不拘成格，破除情面。第實二，關(guān)于職權(quán)范圍。辦事宗旨是興利除弊，有利當(dāng)興，有弊當(dāng)革。具體政職責(zé)是審閱各官章奏，首先將各官章奏分為可行與不可行兩種，對于不可行者，應(yīng)說明其理由，呈堂官核審；對于可行者，分別緩急，量為刪增，說明其可行之處，然后將經(jīng)過初選的各官章奏分為官制、學(xué)校、科舉、吏治、財政、軍政、邦交、商務(wù)、工藝、刑律十個門類，各門類又分若干子目，每舉一事，各歸各股，由該管章京妥議辦法，再由提調(diào)復(fù)核商訂參議，進呈堂官審定，最后奏請圣裁。第三，關(guān)于變法方針。變法大綱有二。一是整頓舊法，舊章本善，行久生弊，應(yīng)認(rèn)真整理。二是中法所無，宜參用西法，擇善而從；廣購西書，搜集日本與西方各國關(guān)于財政、軍政、商務(wù)、工藝等方面的信息，作為變法的參考。在當(dāng)時財政極端困難、人心不安的情況下，變法不宜先事搜刮，而應(yīng)取信于民，即變法不宜從理財入手，而應(yīng)從維系人心入手。關(guān)于變法方式，主張在維新之極與守舊之極之間尋求一條折中、穩(wěn)健的變法道路。另外，《開辦規(guī)條》明確提出，督辦政務(wù)處乃天下政治之管轄機構(gòu)，督辦政務(wù)處在全國改革的過程中要起到表率的作用，破除陋習(xí)，先自政務(wù)處始。

督辦政務(wù)處的設(shè)立，一方面表明了清廷改革的決心與誠意，消除了地方督撫大臣對中央決策的疑慮，使他們不再觀望，以便新政順利啟動;另一方面，有了一個專門的新政管理機構(gòu)，有利于及時地處理新政過程中出現(xiàn)的有關(guān)問題，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，提高辦事效率。這些對于推動新政的發(fā)展無疑有著積極意義。