本書嘗試通過引入政策敘事的概念對上述問題予以回應和解答，也即政策相關主體通過政策敘事來突破認知分歧并形成共識。政策敘事是在充滿了復雜性、不確定性的政策環(huán)境當中，為了確保和維持政策得以順暢實施，政策相關主體講述的一系列故事或闡述行為。國家政策敘事就是包含國家意圖的特定敘事形式，國家通過對特定政策內容的挑選和組織來界定政策問題、提出政策方案，并在這一過程中傳遞意義和價值。國家政策敘事能夠在政策變遷過程中起到彌合由變革帶來的裂痕與不適的作用，化解政策認知分歧并促成政策共識。
一般地，政策敘事由故事背景（ setting/context）、故事情節(jié)（ plot）、故事角色（ actor）、故事寓意（ moral）和因果機制（ causal mechanism）等要素構成，其中，故事角色和故事寓意是必不可少的。政策敘事具有意向性、語境性、隱蔽性、歷史承接性、表意相對性�，F(xiàn)實中，政策敘事有著多種形式，會通過多方面介入政策全過程當中。不同政策相關主體開展政策敘事的形式包括政策問題建構、社會媒體宣傳、開展政策論證、影響政策執(zhí)行和主導政策評估�，F(xiàn)代國家的政策敘事具有建構集體記憶、助推社會動員、凝聚政策認同和
提升政府合法性的多重功能。
政策變遷過程中的政策敘事其實是指向政策共識的一種過程，也即政策
相關主體通過故事講述的方式，在社會中促成關于政策信念的最大范圍內共
識。與傳統(tǒng)有關政策共識實現(xiàn)路徑的研究不同，政策敘事通過對事實認知、政
策程序、價值意義和政策擴散的共識塑造，來促成行動共識、規(guī)則共識與價值
共識 3個層面的政策共識。政策共識下的政策敘事過程包含：政策敘事主體在
核心信念的基礎上建立聯(lián)盟并對外展開話語宣稱；政策敘事聯(lián)盟圍繞政策核心
議題建構敘事體系并進行彼此之間的敘事競爭；主流政策敘事贏得競爭之后促
成政策共識。就政策變遷而言，透過對政策敘事的變化研究，我們能夠更好地
把握政策變遷的基本內涵特征，如政策主體所倡導的價值意義和政策信念的變
化，也能夠幫助我們從更廣闊的視角來觀察政策變遷的外在表現(xiàn)形式，尤其是
那些為政策相關主體所運用的敘事策略調整。政策變遷中，政策敘事結構包括
話語對象的選擇、政策議題的構建、政策信念的生產(chǎn)與敘事策略的運用 4個方
面，政策敘事能夠在促成社會共識的基礎之上推動政策發(fā)展與變遷。當然，這
一政策敘事結構框架也適用于對國家政策敘事的分析。
本書通過對歷史研究文獻和重要黨政報刊資料進行梳理，運用結構主義
敘事分析和內容分析法，展現(xiàn)國家在政策變遷過程中的政策敘事調整。
改革開放前，我國農業(yè)集體化時期，國家建構起了農地產(chǎn)權集體中心
的政策敘事體系。新中國成立后，國家農地產(chǎn)權結構在社會主義革命和建設時期進行了頻繁調整，完成了由個人所有的個體農地產(chǎn)權格局向集體所有的集體農地產(chǎn)權格局轉變。對此，從話語對象的選擇、政策議題的構建、政策信念的生產(chǎn)與敘事策略的運用 4個方面考察這一時期國家的政策敘事，可以看到，國家建構了農地產(chǎn)權集體中心政策敘事體系。其中，國家政策敘事
選擇了農民階級和地主階級作為話語對象，分別賦予他們弱者與壞人
角色；政策議題集中在了農業(yè)合作社的優(yōu)越性及其效益釋放；政策信念方
面則建立了關于農村土地的集體產(chǎn)權觀念；敘事策略方面國家對農地產(chǎn)權
的集體所有制和私有制進行了成本 -收益計算與矛盾修飾。
改革開放后，我國農地三權分置改革時期，國家建構起了農地產(chǎn)權市
場中心的政策敘事體系。 20世紀 70年代末，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制通過土地
權利結構的重構，實現(xiàn)了土地所有權與使用權的分離， 2014年國家提出要實
現(xiàn)農地所有權、承包權、經(jīng)營權的三權分置。對此，本書在政策變遷敘事結構框架的基礎上，建立了 11個二級操作化定義。采用內容分析法，借用 Nvivo11分析工具，對 1979 2018年《人民日報》的相關報道文本進行了等距抽樣和內容分析，考察并呈現(xiàn)了市場中心的農地產(chǎn)權政策敘事體系的特征。結果顯示，國家農地產(chǎn)權市場中心政策敘事中，話語對象聚焦于新興農地經(jīng)營主體；政策議題則呈現(xiàn)出農地產(chǎn)權權能多元化的特征；政策信念也開始更加注重效率和權利對于農地產(chǎn)權實踐的重要意義；敘事策略也不再僅強調家庭生產(chǎn)，而是更加注重市場和民生取向。在不同農地產(chǎn)權改革的時期，國家政策敘事都為推動政策變遷、幫助并促進農民群體認知轉變和穩(wěn)定政策落實奠定了基礎。
通過對改革開放前后國家農地產(chǎn)權政策敘事的分析可以得出，隨著國家政策的變遷，國家政策敘事在不同層面的敘事結構和內容也與之保持同步。當發(fā)生重大制度變遷時，政策敘事就需要完成系統(tǒng)性轉換，包括話語對象、政策議題、政策信念和敘事策略等；當不涉及核心價值觀或政策信念的根本變化時，政策敘事一般會進行溫和式或漸進性調試。而且，不同體制下國家農地產(chǎn)權政策敘事的敘事風格、敘事內容等特征也有所差別。此外，政策敘事轉換中的政策信念層次、前后政策敘事關系及與當前法律制度的關系也會給政策變遷帶來或正面或負面的影響。在不同農地產(chǎn)權政策敘事下，人們基本形成了與政策敘事特征相關的政策認知和行為選擇。當前，我國正在推進農地三權分置改革，但是其制度設計存在著許多模糊之處，導致人們出現(xiàn)認知上的分歧和實踐方面的偏差。對此，國家需要進一步強化市場中心政策敘事，以此來糾正各類偏差和誤區(qū)。本書創(chuàng)新之處體現(xiàn)在，拓寬我國公共政策領域的研究視閾、深化對宏觀層面國家政策敘事的認識與研究、為國家新一輪農地三權分置改革的順利推進提供敘事建議。