序言
“行政三法”是指《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政強制法》。此三法是中國行政法調(diào)整行政行為和行政程序的三部最重要最基本的法律，是行政行為和行政程序法的“三部曲”。
《行政三法研究》是筆者自20世紀80年代以來近40年研究行政處罰法、行政許可法和行政強制法三法的成果匯集，包括歷年在報刊發(fā)表的一系列論文、評論、媒體訪談錄，以及筆者向立法機關(guān)和政府部門提交的有關(guān)立法建議、法律法規(guī)修改建議、法律法規(guī)實施建議；還包括筆者對“三法”實施前后和實施過程中發(fā)生的各種熱點法律事件的評論，筆者接受媒體記者采訪或與網(wǎng)民互動，討論這些事件發(fā)生的原因及提出避免這些事件發(fā)生的對策等。
本書對所收筆者有關(guān)“行政三法”或內(nèi)容涉及“行政三法”的論文、評論、媒體采訪、案例分析等均在文前增加了一個“寫作背景”。這樣，讀者通過閱讀這些論文、評論、媒體采訪錄、案例分析，能更好地理解“行政三法”立法和實施的艱難過程，以及“行政三法”對推進中國法治建設(shè)，規(guī)范、控制行政權(quán)力和保護公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重大意義。這些論文、評論、媒體采訪錄、案例分析以及筆者為上述內(nèi)容所寫的“寫作背景”，一方面反映了中國改革開放以后整個行政法治（不限于“行政三法”）的發(fā)展路徑；另一方面也反映了筆者40年來對中國行政法治發(fā)展目標、路徑的思考和探索（包括某些現(xiàn)在看來不太正確或者錯誤的認識以及筆者現(xiàn)在仍然堅持并自認為正確的觀點和主張）。
《行政三法研究》分為三編：第一編行政處罰法研究；第二編行政許可法研究；第三編行政強制法研究。每編均按論文、評論、媒體采訪錄、案例分析發(fā)表的時間先后順序編排。這樣依時間順序編排有利于讀者了解“行政三法”立法和各種法律事件發(fā)生、演變的過程。
我國行政法治發(fā)展40多年來，整個行政管理領(lǐng)域從幾乎無法可依到逐步有法可依，從有法不依到基本上做到有法必依，從隨意執(zhí)法到較嚴格地依法執(zhí)法，從重管理輕服務(wù)、重規(guī)制輕權(quán)益保護、重實體處理輕正當(dāng)程序到管理與服務(wù)并重、規(guī)制與權(quán)益保護并重、實體處理與遵循正當(dāng)程序并重，走過了一條雖然曲折艱辛但卻不斷進步、不斷發(fā)展的道路，“行政三法”的制定與實施過程是中國行政法發(fā)展道路的一個縮影。
《行政處罰法》制定于1996年（后經(jīng)2009年、2017年兩次修正和2021年大幅度修訂），之前在行政處罰領(lǐng)域的專門法律只有僅適用于治安管理領(lǐng)域的《治安管理處罰條例》。關(guān)于制定《行政處罰法》的意義，時任第八屆全國人大常委會秘書長曹志在第八屆全國人大第四次會議上對該法草案所作說明中指出：“制定行政處罰法,是我國行政法制建設(shè)中的一件大事,也是加強社會主義民主政治建設(shè)的一個重要步驟。行政處罰法的制定,對于規(guī)范行政機關(guān)有效地依法行政,改進行政管理工作,加強廉政建設(shè),維護社會秩序和公共利益,保護公民的合法權(quán)益,促進社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展,都將起到重要作用。行政處罰是國家法律責(zé)任制度(包括刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任)的重要組成部分,是行政機關(guān)依法行政的手段之一。各級政府為了有效地行使行政管理職權(quán)，保障法律的貫徹執(zhí)行，需要有行政處罰手段。但是，由于對行政處罰的一些基本原則沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，實踐中存在一些問題，主要表現(xiàn)在處罰的隨意性,特別是有些地方和部門隨意罰款，或一事幾次罰、幾個部門罰等，人民群眾很有意見。造成亂處罰、亂罰款的主要原因是：（1）行政處罰的設(shè)定權(quán)不明確，有些行政機關(guān)隨意設(shè)定行政處罰；（2）執(zhí)罰主體混亂，不少沒有行政處罰權(quán)的組織和人員實施行政處罰；（3）行政處罰程序缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，缺少必要的監(jiān)督、制約機制,隨意性較大，致使一些行政處罰不當(dāng)。為了從法律制度上規(guī)范政府的行政處罰行為，制止亂處罰、亂罰款現(xiàn)象，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，需要制定行政處罰法�！辈苤荆骸蛾P(guān)于〈中華人民共和國行政處罰法(草案)〉的說明》，載北大法寶網(wǎng)，https://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Db=protocol&Gid=8df10125484fdabbee8f9a1cffe3917dbdfb�！缎姓�處罰法》是我國調(diào)整行政行為和行政程序的第一部行政基本法。它區(qū)別于僅調(diào)整某一具體行政管理領(lǐng)域的部門行政法，如《土地管理法》《藥品管理法》《產(chǎn)品質(zhì)量管理法》《礦產(chǎn)資源管理法》等。這些部門行政法雖然也規(guī)定了違反相應(yīng)法律的行政處罰等法律責(zé)任，但其罰則只適用于某一具體行政管理領(lǐng)域，而不像《行政處罰法》一樣，其法律規(guī)則適用于整個行政管理領(lǐng)域�！缎姓�處罰法》所確立的有關(guān)行政處罰原則（如處罰法定原則、公開公正原則、適當(dāng)性原則、處罰與教育相結(jié)合原則、行政相對人享有陳述權(quán)和申辯權(quán)等正當(dāng)法律程序原則）和相應(yīng)行政處罰制度（特別是一事不再罰制度、處罰聽證制度等）不僅適用于行政處罰行為，而且其內(nèi)容和法治精神也適用于其他各種行政行為。
《行政許可法》制定于2003年（后經(jīng)2019年小幅度修正）。此前，我國行政許可領(lǐng)域無任何法律規(guī)范。關(guān)于《行政許可法》制定的意義，時任國務(wù)院法制辦公室主任楊景宇在第九屆全國人大常委會第二十九次會議所作《關(guān)于〈中華人民共和國行政許可法(草案)〉的說明》中指出：“行政許可(也就是通常所說的‘行政審批’),是行政機關(guān)依法對社會、經(jīng)濟事務(wù)實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段,是不可缺少的,多年來實際上也起了重要的作用。問題是行政許可過多、過濫,究其主要原因：一是行政許可設(shè)定權(quán)不明確,有些鄉(xiāng)政府、縣政府在設(shè),有些行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)也在設(shè)。二是設(shè)定行政許可的事項不規(guī)范,一講行政管理,就要審批。三是實施行政許可環(huán)節(jié)過多、手續(xù)煩瑣、時限過長、‘暗箱操作’,老百姓辦事很難。四是重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍,市場進入很難,而一旦進入?yún)s又缺乏監(jiān)管。五是有些行政機關(guān)把行政許可作為權(quán)力‘尋租’的一個手段。不少企業(yè)、個人為了取得行政許可，還要給好處、托關(guān)系，助長了腐敗現(xiàn)象的蔓延。在一定意義上，可以說行政許可已經(jīng)成為一個腐敗源。六是行政機關(guān)實施行政許可，往往只有權(quán)力、沒有責(zé)任,缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制�，F(xiàn)行行政許可制度在一定程度上已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能的一個障礙。按照黨中央、國務(wù)院的部署，各地方先后開展了行政審批制度改革，取消了一批行政審批項目，規(guī)范了行政審批程序，取得了初步的成效，積累了一定的經(jīng)驗；國務(wù)院部門行政審批制度改革正在抓緊進行。按照世貿(mào)組織協(xié)定和我國對外承諾，行政許可應(yīng)當(dāng)以透明和規(guī)范的方式實施，行政許可條件和程序?qū)�貿(mào)易的限制不能超過必要的限度,中國工作組報告書并對服務(wù)貿(mào)易的行政許可程序提出了9條明確要求。因此，制定行政許可法，對于鞏固行政審批制度改革成果，履行我國對外承諾，進一步推進行政管理體制改革，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，都有重要意義�！薄缎姓�許可法》是我國調(diào)整和規(guī)范行政許可制度的基本法律。該法確立的各項行政許可原則（特別是信賴保護原則）和行政許可制度（特別是行政許可的一次性告知制度、時限制度和聽證制度）不僅是我國行政法治的重要創(chuàng)新，與國外相應(yīng)制度比較，亦具有先進性。國外幾乎沒有專門規(guī)范行政許可制度的行政許可法，它們一般在統(tǒng)一的行政程序法中規(guī)定行政許可的有關(guān)原則和相應(yīng)制度。
《行政強制法》制定于2011年。此前，我國行政強制措施和行政強制執(zhí)行規(guī)則均分散規(guī)定于個別的部門行政管理法（如《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《食品安全法》等）之中，無統(tǒng)一的行政強制法律。關(guān)于《行政強制法》制定的意義和指導(dǎo)思想，時任第十屆全國人大常委會法工委副主任信春鷹在向第十屆全國人大常委會第十九次會議所作的《關(guān)于〈中華人民共和國行政強制法(草案)〉的說明》中指出，“行政強制制度涉及行政管理的效率,也涉及對公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的處分或者限制。因此,依法規(guī)范行政強制權(quán),既是依法行政的需要,也是維護公民合法權(quán)益的需要。目前,由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范,一些行政機關(guān)在執(zhí)法過程中,既存在對某些嚴重違法行為因缺乏強制手段處理不力的情況,也存在行政強制手段濫用的情況。主要問題是：(1)哪些機關(guān)可以設(shè)定行政強制措施,不明確；(2)行政強制措施的具體形式繁多,同一行政強制措施有多種表述,缺乏規(guī)范；(3)有些沒有強制權(quán)的行政機關(guān)自行實施強制措施,甚至授權(quán)、委托其他組織實施行政強制措施；(4)缺乏程序性規(guī)定,有些行政機關(guān)在采取強制措施時隨意性較大,對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成侵害；(5)行政機關(guān)履行行政管理職責(zé)時,缺少必要的手段,致使一些嚴重違法行為得不到有效處理。起草工作總的指導(dǎo)思想是,推進依法行政,維護公民權(quán)益,既賦予行政機關(guān)必要的強制手段,保障行政機關(guān)依法履行職責(zé),維護公共利益和公共秩序,又對行政強制行為進行規(guī)范,避免和防止權(quán)力的濫用,保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”�！缎姓�強制法》是我國調(diào)整和規(guī)范行政強制制度的基本法律。該法確立的各項行政強制原則（特別是比例原則）和相應(yīng)行政強制制度（特別是行政強制設(shè)定的聽證論證制度、行政強制執(zhí)行事先催告制度等）不僅適用于行政強制行為，而且其內(nèi)容和法治精神也適用于其他各種行政行為。
《行政三法研究》是筆者公法著作系列叢書的第八卷，本卷相較于前面各卷，形式較為輕松活潑，不拘一格。研究成果不全是純原理性的著述和論文，而是以多種形式呈現(xiàn)，既有論文，也有評論，還有媒體記者訪談錄、案例分析等。有的文章還附有相關(guān)事件的背景材料。因此，本卷對“行政三法”的研究成果雖未形成一部體系完整的專著，但仍構(gòu)成反映筆者40年來不同時期有關(guān)“行政三法”所涉各類問題學(xué)術(shù)觀點的一部有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的文集。
由于這部文集收集的文章有的時隔相當(dāng)久遠，故所持觀點，所用學(xué)術(shù)概念、術(shù)語，所引用的資料可能有的與現(xiàn)時行政法學(xué)的理論和實踐不完全吻合、一致。但是，為了反映歷史的真實，反映筆者對“行政三法”研究的過程，故筆者將這些文章收入本卷時，基本保持文章的原貌，相應(yīng)機構(gòu)為文章發(fā)表時機構(gòu)稱謂，所引法律、法規(guī)也均為文章發(fā)表時的最新規(guī)定。筆者不對文章內(nèi)容作大的修改，僅對個別明顯的訛誤進行修正。對此，既請讀者予以諒解，也請讀者予以批評指正。
姜明安
2023年4月1日
于北京海淀區(qū)八里莊公寓