深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動高質(zhì)量發(fā)展

（代序）

2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確指出，我國經(jīng)濟運行主要矛盾仍然是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的，必須堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動搖，更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，在鞏固、增強、提升、暢通八個字上下功夫。這是在我國發(fā)展的外部環(huán)境深刻變化、國內(nèi)發(fā)展面臨近年少有的復(fù)雜局面的背景下，中央對深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出的新的戰(zhàn)略部署。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，核心內(nèi)涵在鞏固、增強、提升、暢通，關(guān)鍵在堅定不移深化改革，進而為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展開辟新途徑。

一、堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線

2018年二季度特別是下半年以來，我國經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變。變主要表現(xiàn)在，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化，特別是美國單方面挑起經(jīng)貿(mào)摩擦，對我國企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和市場預(yù)期造成多方面不利影響；國內(nèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整和去杠桿的陣痛效應(yīng)顯現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施投資大幅回落，消費增速降至兩位數(shù)以下，內(nèi)需增長放緩，融資難、融資貴問題再現(xiàn)，民營企業(yè)和小微企業(yè)困難增多。內(nèi)外壓力交互作用使市場預(yù)期走弱，企業(yè)避險情緒上升，資本市場出現(xiàn)較大波動。這些變化，使我國經(jīng)濟面臨近年來少有的復(fù)雜局面。

2019年我國經(jīng)濟仍將面臨多方面挑戰(zhàn)。從國際看，全球經(jīng)濟增速可能見頂回調(diào)，美國經(jīng)濟強勁增勢有可能減弱，歐元區(qū)、日本經(jīng)濟復(fù)蘇勢頭放緩；發(fā)達國家貨幣政策轉(zhuǎn)向和利率水平上升，有可能引發(fā)全球特別是新興經(jīng)濟體金融市場振蕩；國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則加快重構(gòu)，貿(mào)易保護主義引發(fā)的全球供應(yīng)鏈調(diào)整，以及部分地區(qū)地緣政治動蕩，也增大了外部環(huán)境不確定性。從國內(nèi)看，居民消費有可能繼續(xù)穩(wěn)中趨緩，投資增長動力不足，出口增速受到全球經(jīng)濟放緩和2018年高基數(shù)的影響將有所回調(diào)，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨困難增多，防范風(fēng)險的壓力增大。

面對內(nèi)外經(jīng)濟形勢的復(fù)雜變化，是從需求側(cè)發(fā)力，還是堅持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線？這是兩種不同的選擇。從當(dāng)前我國經(jīng)濟運行面臨的矛盾和問題看，既有需求側(cè)的也有供給側(cè)的，既有周期性的也有結(jié)構(gòu)性的，既有短期的也有長期的，但主要矛盾仍然是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性的，強化需求側(cè)刺激，短期可能起作用，但難以解決深層次結(jié)構(gòu)性問題，一段時間后，產(chǎn)能過剩、庫存高企、杠桿率攀升等問題有可能再現(xiàn)，過去幾年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得的成果可能會得而復(fù)失。因此，不能因為經(jīng)濟下行壓力加大，就放棄供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須抓住主要矛盾，在穩(wěn)定總需求的情況下，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動搖。

二、打造供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革升級版

2015年以來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以推進三去一降一補為重點展開，取得明顯進展。從去產(chǎn)能看，鋼鐵、煤炭供大于求、產(chǎn)能過剩問題得到緩解，供求關(guān)系明顯改善，工業(yè)品價格回暖，企業(yè)盈利能力和資產(chǎn)負債表改善。從去庫存看，一、二線城市庫存大幅下降，三、四線城市庫存擴張放緩。從去杠桿看，宏觀杠桿率逐步趨穩(wěn)，企業(yè)部門杠桿率有所下降，地方政府隱性債務(wù)擴張態(tài)勢得到遏制。從降成本看，陸續(xù)出臺減稅降費和降低電價、物流成本等措施，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本有所降低，特別是推進放管服改革，進一步降低了市場主體的制度性交易成本。從補短板看，各級政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)保等投入都明顯加大。實踐證明，將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革確立為經(jīng)濟工作的主線，是對我國經(jīng)濟發(fā)展思路和工作著力點的重大調(diào)整，對調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)供需動態(tài)平衡起到了重要作用。從2015年以來全要素生產(chǎn)率止跌回升的態(tài)勢看，供給側(cè)改革對提高資源配置效率和經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量也發(fā)揮了積極作用。

與此同時，隨著國內(nèi)外環(huán)境的深刻復(fù)雜變化，加之受到體制機制的制約，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也面臨諸多新挑戰(zhàn)。比如，在去產(chǎn)能方面，上游煤炭、鋼鐵淘汰了一大批落后產(chǎn)能，但部分落后產(chǎn)能沒有出清，特別是僵尸企業(yè)出清仍面臨債務(wù)處置、人員安置等約束，而隨著上游產(chǎn)品價格回升，下游加工制造企業(yè)原材料成本上升，加之市場需求變化，經(jīng)營面臨更多困難。在去庫存方面，過去一個時期降低按揭貸款利率和推進棚改貨幣化安置，化解了部分房地產(chǎn)庫存，但同時提升了居民部門的杠桿率，對消費增長形成了擠出效應(yīng)。在去杠桿方面，短期內(nèi)集中出臺各項舉措形成的政策疊加效應(yīng)，一度對金融市場形成較大沖擊。在降成本方面，減稅降費采取了很多措施，特別是營改增實現(xiàn)全覆蓋，但市場主體感覺還不明顯。在補短板方面，農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)保等投入增加，但關(guān)鍵核心技術(shù)卡脖子的問題凸顯，成為最緊要最事關(guān)全局的短板領(lǐng)域。

這些矛盾和問題背后都有著深刻的體制性因素。比如，去產(chǎn)能中僵尸企業(yè)退不出來，就是因為市場化的出清機制不健全。去庫存中形成的新一輪房地產(chǎn)價格攀升，背后也有城鄉(xiāng)土地雙軌制問題。過去一個時期杠桿率快速攀升的一個重要因素就是利率還沒有完全市場化，致使商業(yè)銀行表外業(yè)務(wù)、非標(biāo)業(yè)務(wù)快速膨脹。企業(yè)成本高企，有稅費的因素，但更主要的是體制性因素，包括準(zhǔn)入限制、不公平競爭等。短板領(lǐng)域中關(guān)鍵核心技術(shù)卡脖子問題，也有科技成果市場化激勵機制不健全的因素�？傮w上看，主要是要素市場化改革相對滯后�？梢哉f，我國商品和服務(wù)已基本實現(xiàn)市場化，但要素市場化還沒有完全解決。解決這些問題，根本出路在于推進深度市場化改革。

2018年底召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要在鞏固、增強、提升、暢通八個字上下功夫，更多采取改革的辦法，更多運用市場化、法治化手段，明確了深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的方向。

鞏固，就是要鞏固三去一降一補成果，重點是加大處置僵尸企業(yè)力度，強化市場功能，加快市場出清，停止向僵尸企業(yè)輸血，妥善處置債務(wù)、人員安置等問題，這樣做，有利于進一步降低杠桿率，提高資源配置效率。

增強，就是要增強微觀主體活力，充分發(fā)揮市場主體作用，減少政府行政性干預(yù)。從根本上說，就是要激發(fā)企業(yè)家的主觀能動性，讓企業(yè)家創(chuàng)新源泉充分涌流，創(chuàng)造活力充分迸發(fā)。

提升，就是要提升產(chǎn)業(yè)鏈水平，通過外部倒逼和市場競爭，推動科技創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，建立科技成果市場化激勵機制，釋放科技人員創(chuàng)新潛力，加快解決關(guān)鍵核心技術(shù)卡脖子問題，培育產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢。

暢通，就是要暢通國民經(jīng)濟循環(huán)。通過要素市場化配置改革和加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，破除要素自由流動的障礙，疏通供給和需求、金融和實體經(jīng)濟的傳導(dǎo)機制，形成國內(nèi)市場和生產(chǎn)主體、經(jīng)濟增長和就業(yè)擴大、金融和實體經(jīng)濟良性循環(huán)。

這八個字，強調(diào)的是發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，強調(diào)的是激發(fā)市場主體活力，強調(diào)的是生產(chǎn)要素市場化改革，強調(diào)的是營造公平競爭環(huán)境。從根本上說，就是要進一步推進深度市場化，大幅減少政府對資源的直接配置，凡是市場能自主調(diào)節(jié)的就讓市場來調(diào)節(jié)，凡是企業(yè)能干的就讓企業(yè)去干，讓市場機制在更大范圍更深層次上發(fā)揮作用。

三、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革根本在改革

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，出發(fā)點和落腳點都是改革。要堅持向改革要動力，強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，進一步完善產(chǎn)權(quán)制度，深化土地、技術(shù)等要素市場化配置改革，加快推進國資國企、財稅金融、市場準(zhǔn)入等領(lǐng)域改革，為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造條件。

強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位。競爭是市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求。強化競爭政策基礎(chǔ)性地位，完善公平競爭的市場環(huán)境，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要基礎(chǔ)條件。當(dāng)前，最迫切的是要確立競爭中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運營、政府采購和招投標(biāo)等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待。加快建立公平競爭審查制度，加強對政策法規(guī)的公平競爭審查，除了符合例外規(guī)定的領(lǐng)域，都要以遵循競爭政策為基本原則。同時，通過立法明確競爭政策在經(jīng)濟政策體系中的基礎(chǔ)地位。

進一步完善產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)性制度。要健全以公平為核心的產(chǎn)權(quán)制度，形成促進各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護的制度環(huán)境。提高民營企業(yè)使用土地、資金等生產(chǎn)要素的機會和可得性，在市場準(zhǔn)入上為非公有制經(jīng)濟掃清障礙、降低門檻，在法律保護的制度上對民營企業(yè)一視同仁。營造法治化制度環(huán)境，保護民營企業(yè)家人身安全和財產(chǎn)安全，增強民營企業(yè)信心和投資熱情。

深化土地制度改革。土地是最重要的生產(chǎn)要素。深化土地制度改革，提高資源配置效率，是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑。要深化集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合用途管制和規(guī)劃的前提下出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權(quán)。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置改革，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)、交易權(quán)，重點結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等先行先試，盤活利用農(nóng)村閑置農(nóng)房和宅基地，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動。

探索科技成果市場化激勵機制。創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力。近年來，我國科技創(chuàng)新取得重大進展，已成為具有重要影響力的科技大國。但也要看到，關(guān)鍵核心技術(shù)受制于人的局面尚未得到根本性改變，科技成果轉(zhuǎn)化能力不強，科技人員創(chuàng)新潛力沒有充分釋放。這些問題根源在體制機制，核心是科技成果激勵機制不健全，根本是產(chǎn)權(quán)激勵機制不到位。要探索賦予科研人員科技成果所有權(quán)，推進科技成果初始權(quán)益分配改革，在科研項目立項之初或立項之前，由科研團隊與單位之間簽訂協(xié)議，明確知識產(chǎn)權(quán)處置辦法和科技成果分配比例，讓科研項目研究與研發(fā)人員收益直接掛鉤，激發(fā)科技人員積極性，提高科技供給質(zhì)量和效率。

加快推進國資國企改革。堅持政企分開、政資分開和公平競爭原則，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營機制，推進國有資產(chǎn)投資、運營公司改革試點，加快實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。深化國有企業(yè)改革，完善公司治理結(jié)構(gòu)，健全市場化經(jīng)營機制，加快建立職業(yè)經(jīng)理人等制度。積極穩(wěn)妥推進混合所有制改革，擴大重點領(lǐng)域混合所有制改革試點范圍，加快一般競爭性領(lǐng)域混合所有制改革步伐。

深化財稅金融改革。推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，健全地方稅體系，規(guī)范地方政府舉債融資機制。以金融體系結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化為重點深化金融體制改革，發(fā)展民營銀行和社區(qū)銀行，推動城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社業(yè)務(wù)逐步回歸本源。促進多層次資本市場穩(wěn)步發(fā)展，提高直接融資特別是股權(quán)融資比重，完善交易制度，增強資本市場活力。

進一步放寬市場準(zhǔn)入。放寬石油、天然氣、電力、電信、鐵路、金融、醫(yī)療、教育、文化、體育等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域市場準(zhǔn)入，鼓勵社會資本投入重點項目，鼓勵社會資本發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資基金，鼓勵投資項目引入非國有資本參股。進一步縮減市場準(zhǔn)入負面清單，推動非禁即入普遍落實。

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要充分調(diào)動各方面積極性。在做好頂層設(shè)計的同時，要給地方和基層更多的探索空間，鼓勵地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H進行各具特色、富有成效的探索，鼓勵基層干部積極主動作為，激發(fā)各方面積極性、主動性、創(chuàng)造性，形成強大合力，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化。