序 親歷基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新活躍的時(shí)代

　　這是一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資創(chuàng)新活躍的時(shí)代。我有幸以政策研究與項(xiàng) 目咨詢的參與者親歷其中，體會(huì)頗豐。

　　2011 年，我有幸參加了中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所張長(zhǎng)春所長(zhǎng)主持的政府融資平臺(tái)公司規(guī)范發(fā)展研究課題，初次接觸基礎(chǔ)設(shè)施投融 資相關(guān)研究。在該研究中，國(guó)際比較顯示，盡管從形式上看，國(guó)外沒(méi)有 稱為政府融資平臺(tái)公司的機(jī)構(gòu)或企業(yè)，但一些國(guó)家特設(shè)的政府機(jī)構(gòu)和公 營(yíng)企業(yè)，如美國(guó)田納西流域管理局、日本公團(tuán)等特殊法人、澳大利亞地 方國(guó)庫(kù)公司和南非國(guó)家道路公司等，實(shí)際上承擔(dān)了政府投融資主體的職 能，與我國(guó)政府融資平臺(tái)公司的功能相似。在我國(guó)，設(shè)立政府融資平臺(tái) 公司還有其特定背景。在 1998 年中央財(cái)政刺激計(jì)劃實(shí)施背景下，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)沖擊，中央允許地方政府通過(guò)變通手法進(jìn)行對(duì)外融資以擴(kuò)張投資規(guī)模，以融資平臺(tái)公司為重要載體的“銀政合作”與“打捆貸 款”模式，成為當(dāng)時(shí)地方政府的普遍做法。2009年，為拓寬中央投資的 配套資金融資渠道，經(jīng)中央部門(mén)發(fā)文支持，政府融資平臺(tái)公司在各地遍 地開(kāi)花，金融機(jī)構(gòu)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資的信貸約束也大大放松。然而，愈演愈烈的政府擔(dān)保行為、迅速膨脹的舉債規(guī)模很快引起高度關(guān)注，政府融 資平臺(tái)公司隨后進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展的艱難而又漫長(zhǎng)的十年。盡管各方對(duì)政府融資平臺(tái)公司看法不一，但毋庸置疑的是，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，政府融資 平臺(tái)公司在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投融資主力軍作用仍無(wú)可替代。

　　我對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資進(jìn)行進(jìn)一步系統(tǒng)研究的契機(jī)，源于參與投資 研究所與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行合作推進(jìn)的十余項(xiàng)投融資規(guī)劃編制課題。在吳亞平研究員（時(shí)任投資體制與政策研究室主任）的指導(dǎo)下，我開(kāi)始系 統(tǒng)、深入地研究水利、交通、能源、市政等重點(diǎn)領(lǐng)域的投融資模式， 并進(jìn)行了廣泛調(diào)研，相關(guān)研究成果成為投融資規(guī)劃的重要組成部分。 投融資規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃在投資建設(shè)領(lǐng)域的深化和細(xì)化，在過(guò)去十年 間，我們一直在積極倡導(dǎo)編制投融資規(guī)劃，以更好發(fā)揮規(guī)劃的重要約 束和導(dǎo)向作用，前瞻性研究設(shè)計(jì)投融資模式，推動(dòng)重大項(xiàng)目投融資順利落地。

　　尤其值得一提的是，我有幸親歷了 PPP 模式在我國(guó)的興起、形成 熱潮而又歸于平淡的完整周期。PPP 模式的核心要義是通過(guò)發(fā)揮社會(huì) 資本的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，提高基礎(chǔ)設(shè)施供給質(zhì)量和水平，是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域 的重要制度創(chuàng)新，甚至被一些學(xué)者視為“一場(chǎng)革命”。2013 年，當(dāng)時(shí) PPP 尚未成為國(guó)家重點(diǎn)推廣的投融資模式，我和吳亞平研究員合作開(kāi) 展了一項(xiàng)關(guān)于創(chuàng)新城市軌道交通投融資模式的研究課題。借此機(jī)會(huì)， 我廣泛搜集了北京地鐵 4 號(hào)線、倫敦地鐵項(xiàng)目等國(guó)內(nèi)外軌道交通 PPP 案 例資料，對(duì) PPP 項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目成敗得失作了梳理與分析，逐漸 熟悉 PPP 模式。2014 年，在一系列政策推動(dòng)下，全國(guó)掀起了一輪 PPP 熱潮。我們承接了地方委托的若干個(gè) PPP 項(xiàng)目實(shí)施方案編制等咨詢?nèi)?務(wù)，對(duì) PPP 項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分配框架等有了更深刻的 理解。隨后在國(guó)家發(fā)展改革委投資司工作的三年間，在韓志峰副司長(zhǎng)、 時(shí)任投融資處處長(zhǎng)任獻(xiàn)光和王翔的指導(dǎo)和支持下，我深度參與了 PPP 立法、PPP 政策制定、PPP 項(xiàng)目典型案例篩選、盤(pán)活存量資產(chǎn)政策制定 等工作；還有幸參與世界銀行貸款支持四川德陽(yáng)水環(huán)境治理 PPP 項(xiàng)目的前期工作，親歷 N 次實(shí)地調(diào)研、N 次工作層面溝通會(huì)。PPP 模式經(jīng)歷 了三年的“熱”，2017 年下半年以來(lái)逐漸“降溫”。如今，PPP 市場(chǎng)趨 于平淡。如何實(shí)現(xiàn) 2022 年中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第十一次會(huì)議提出的“推動(dòng) 政府和社會(huì)資本合作模式規(guī)范發(fā)展、陽(yáng)光運(yùn)行”，成為擺在當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè) 施投融資領(lǐng)域的重要議題。

　　2018年國(guó)務(wù)院辦公廳專(zhuān)門(mén)發(fā)文，強(qiáng)調(diào)要保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力 度；2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資。無(wú)論 是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板還是適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資，加強(qiáng)資金保障 都是關(guān)鍵。深化市場(chǎng)化為導(dǎo)向的基礎(chǔ)設(shè)施投融資機(jī)制改革與創(chuàng)新，構(gòu)建 適應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展要求的投融資模式，是這個(gè)創(chuàng)新活躍的時(shí)代賦 予我們的一大課題，可謂任重道遠(yuǎn)。

　　本書(shū)梳理和總結(jié)了我過(guò)去幾年間參與基礎(chǔ)設(shè)施投融資相關(guān)政策研究 和制定以及規(guī)劃編制、項(xiàng)目咨詢過(guò)程中的所思所想，內(nèi)容涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施 補(bǔ)短板、適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資、盤(pán)活存量資產(chǎn)等相關(guān)政策解讀， 項(xiàng)目資本金籌措及分級(jí)管理設(shè)想，PPP、XOD、“X+EPC”等模式合規(guī)操 作要點(diǎn)，城市基礎(chǔ)設(shè)施、水利等重點(diǎn)領(lǐng)域投融資模式設(shè)計(jì)等。我曾在培 訓(xùn)、論壇、會(huì)議等場(chǎng)合與研究同仁分享過(guò)本書(shū)的部分內(nèi)容，還在中國(guó)社 會(huì)科學(xué)院大學(xué)（研究生院）專(zhuān)業(yè)課程中向投資經(jīng)濟(jì)系在讀博士、碩士研 究生詳細(xì)講解重要章節(jié)，收獲不少有益反饋。經(jīng)反復(fù)打磨，本書(shū)希望呈 現(xiàn)給讀者的，是一本既對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域重要政策的來(lái)龍去脈有清 晰解讀，又對(duì)重要投融資模式的合規(guī)操作有準(zhǔn)確把握的誠(chéng)意之作，以期 能為政府部門(mén)、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)和研究同仁提供一些思路和參考。

　　在過(guò)去十年，我有幸得到了基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域各位領(lǐng)導(dǎo)、前輩和 專(zhuān)家的精心指導(dǎo)和大力支持。感謝諸位領(lǐng)導(dǎo)和前輩的一路指引及諸位同 事的大力支持，感謝行業(yè)同仁在合作交流中給予的啟發(fā)和幫助。尤其感 謝國(guó)家發(fā)展改革委投資司韓志峰副司長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司李開(kāi)孟總經(jīng)濟(jì)師、清華大學(xué)PPP研究中心首席專(zhuān)家王守清教授、北京大岳 咨詢有限公司董事長(zhǎng)金永祥先生四位前輩欣然應(yīng)允為本書(shū)撰寫(xiě)推薦語(yǔ)。 感謝人民日?qǐng)?bào)出版社蔣菊平、徐瀾等同志的敬業(yè)精神和無(wú)私幫助，使本 書(shū)得以高效率、高質(zhì)量出版。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　吳有紅 2022年11月