第一節(jié)問題提出


新中國成立以來，中國的人量在不斷增長，雖然從20世紀(jì)70年始推行計劃生育政策，但是人量依然在不斷增加。從整個國家來看，人多地少的基本國情在短時間內(nèi)難以實現(xiàn)根本性的改變，耕地保護(hù)的壓力一直沒有得到緩解，雖然2018年以來新出生人口數(shù)量呈現(xiàn)出逐步下降的態(tài)勢，但隨著人們生活提高，人的壽命在不斷延長，短時間內(nèi)中國人量不會大幅度減少。同時，改革開放以來，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化快速發(fā)展，社會轉(zhuǎn)型不斷深化。從工業(yè)化來看，產(chǎn)業(yè)增加值占CDP的比重已經(jīng)下降到2020年的7.1%，第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重達(dá)到92.9%，工業(yè)化帶動大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，部分農(nóng)村尤其是農(nóng)區(qū)村出現(xiàn)農(nóng)村宅基地閑置和農(nóng)用地拋荒。從城鎮(zhèn)化來看，2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。pan>根據(jù)美國地理學(xué)家諾瑟姆對城鎮(zhèn)化規(guī)律的研究，中國當(dāng)前仍處于城鎮(zhèn)化加速階段，人口會繼續(xù)由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集聚。在這一過程中，城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積一步擴(kuò)張，不可避免地會繼續(xù)占用部分農(nóng)用地，如果農(nóng)村集體建設(shè)用地（含農(nóng)村宅基地）也不斷增加，則將形成城鄉(xiāng)建設(shè)兩頭擠占農(nóng)用地的局面，將會影響到國家的耕地保護(hù)，乃至糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，節(jié)約集約利用土地是我國土地利用的持久要求。因此，黨的十九大以來，國家連續(xù)了大棚房整治、耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”整治、農(nóng)民違規(guī)占用耕地建房整治等行動。從市場化來看，黨的十八屆三指出要發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，市場化改革的決一步凸顯。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立和完善，城市土地市場化程度在逐漸提高，但農(nóng)村土地市場化程度還處于起步階段，全社會還沒有形成統(tǒng)一的共識，農(nóng)村土地市場化沒有形成合理的治理機(jī)制。同時，雖然通過多種舉措使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有所松動，但是留在農(nóng)村的農(nóng)民城務(wù)工的農(nóng)民在社會福利待遇上依然無法與城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村社會保障體系處于薄弱的狀態(tài)，尤其城務(wù)工農(nóng)民在城鎮(zhèn)沒有享受到與城鎮(zhèn)居民同等的住房保障待遇。


農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的重要組成部分，占農(nóng)村集體建設(shè)用地的70%左右，其節(jié)約集約利用狀況影響到整個農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用的成效。在影響農(nóng)村宅基地配置的眾多因素中，農(nóng)村宅基地制度是重要的一項。新中國成立以來，我國通過土地改革、合作化、集體化等手段，逐漸建立了今天的農(nóng)村土地制度。農(nóng)村宅基地制度也經(jīng)歷了從私有化到集體化，從自由交易到限制流轉(zhuǎn)這樣一個過程�，F(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度是在社會主義改造背景下建立起來的，主要是為了保障我國工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，體現(xiàn)計劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的需要。從某種程度上來說，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度為我國工農(nóng)業(yè)發(fā)展、保障農(nóng)民居住權(quán)和農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)揮了歷史性的作用（付堅強(qiáng)、陳立根，2008）。但是隨著社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會改革不斷深入，農(nóng)村、農(nóng)民在不斷分化，不同類型農(nóng)村發(fā)展的外部環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村宅基地制度越來越不適應(yīng)現(xiàn)實的需要，給國家、地方政府和農(nóng)民都不同程度地帶來了不利影響，成為一個亟待研究和解決的問題。綜合來看，當(dāng)前農(nóng)村宅基地利用和管理中存在著一系列問題，突出表現(xiàn)在：


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