推薦序
非常高興為唐健、譚榮、魏西云教授的新書《農(nóng)村土地制度改革的中國故事地方政府行為的邏輯》作序，祝賀這本學(xué)術(shù)著作的出版�？梢哉f，該書是作者多年從事土地制度、土地政策理論與實(shí)踐研究的成果集成，透過該書的文字，可以看出作者在土地政策研究領(lǐng)域的深厚積累和學(xué)術(shù)底蘊(yùn)。
唐健教授1990 年從北大畢業(yè)，到當(dāng)時(shí)的國家土地管理局經(jīng)濟(jì)所工作，從事土地政策研究三十余年，親歷并參與了中國土地制度改革的一系列重大事件，在工作中得到鍛煉和成長，從剛走出校門的學(xué)生成長為我國土地政策研究領(lǐng)域的專家。近，她剛剛完成了職業(yè)轉(zhuǎn)型，從國家部委的研究機(jī)構(gòu)到大學(xué)任教，預(yù)祝她在新的崗位作出成績。
該書回顧總結(jié)分析了20152018 年在全國范圍內(nèi)開展的農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革的主要內(nèi)容、進(jìn)展，并選擇12 個(gè)典型試點(diǎn)縣進(jìn)行對比分析。圍繞改革實(shí)施、地方行為、制度環(huán)境以及央地關(guān)系等要素，該書構(gòu)建了系統(tǒng)的制度分析框架，探討了本輪農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)在邏輯與規(guī)律。該書主要回答了兩個(gè)問題：一是影響農(nóng)村土地制度改革績效的因素有哪些；二是改革試點(diǎn)中不同地方政府的行為選擇邏輯是什么。在此基礎(chǔ)上，該書對本輪改革的績效作出評價(jià)，并給出繼續(xù)深化改革的建議。
2015 年正式啟動的農(nóng)村征地制度、宅基地制度和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度等三項(xiàng)土地制度改革試點(diǎn)是在中央主導(dǎo)下開展的。在試點(diǎn)改革中，國務(wù)院、原國土資源部等相關(guān)部委相繼下發(fā)多份文件指導(dǎo)全國性的改革試驗(yàn)，分時(shí)序、分步驟地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)試點(diǎn)地區(qū)改革。作者通過對四年改革的跟蹤評價(jià)，敏銳地觀察到，試點(diǎn)地區(qū)在改革過程中自發(fā)衍生出各具特色的改革策略和政策設(shè)計(jì)，并且隨著試點(diǎn)改革的不斷深化，許多地方性政策工具呈現(xiàn)出不同的演變趨勢。
在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度改革部分，該書分析了浙江德清等地在改革過程中的差異，從地方目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)特征、集體自治能力和資源稟賦等四個(gè)方面進(jìn)行了解釋，總結(jié)提煉了地方政府在不同情境下決策行為的規(guī)律，并評價(jià)了改革實(shí)施的績效。在宅基地制度改革部分，該書以江西余江等地為例，考察東、中、西部地區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革的政策安排、實(shí)施過程和效果，總結(jié)了義烏漸進(jìn)式改革、余江減法式改革和湄潭標(biāo)準(zhǔn)化改革的突出特征，并從激勵機(jī)制、制度環(huán)境、政策工具三個(gè)維度解釋了上述三地改革策略分異和時(shí)間演化背后的理論邏輯。在征地制度改革部分，該書以廣東南海等地區(qū)的留用地政策為觀察對象，闡釋了留用地制度的典型模式、主要特征和取得成效，并在此基礎(chǔ)上，對不同地區(qū)的政策選擇、政策績效的時(shí)空差異和演化規(guī)律進(jìn)行辨析，嘗試揭示征地制度演進(jìn)背后的政府決策行為規(guī)律。在統(tǒng)籌實(shí)施三項(xiàng)改革部分，該書歸納了上海松江等地在統(tǒng)籌改革上的政策選擇差異，闡釋了地方政府在統(tǒng)籌改革方面的政策選擇邏輯，并嘗試總結(jié)當(dāng)前中國農(nóng)村土地制度統(tǒng)籌改革的主要經(jīng)驗(yàn)與啟示。
作者構(gòu)建了激勵機(jī)制制度環(huán)境政策工具的三層次分析框架，并在分析框架下對各項(xiàng)改革進(jìn)行分析和解釋。激勵機(jī)制層次刻畫出中央通過財(cái)政和晉升兩種機(jī)制使地方政府積極執(zhí)行中央決策，從而保障行政組織穩(wěn)定和政令通行；制度環(huán)境層次刻畫的是中央對地方政府行為的具體限制，實(shí)質(zhì)上反映了中央的價(jià)值目標(biāo)，即在農(nóng)村土地制度改革中保護(hù)誰的利益，賦予土地在資源資產(chǎn)上何種屬性等；政策工具層次體現(xiàn)的是地方政府的行為選擇，是地方政府對中央改革要求的具體行為表現(xiàn)，也是在實(shí)際條件約束下對制度環(huán)境和激勵機(jī)制的反饋。三層次分析框架不僅刻畫了農(nóng)村土地制度改革不同類別的影響因素，更揭示了中央與地方之間的互動關(guān)系。中國農(nóng)村土地制度的演化主要經(jīng)歷了從集中控制向放權(quán)創(chuàng)新的變化過程。本輪改革正是中央鼓勵地方政府在中央設(shè)計(jì)的框架內(nèi)進(jìn)行地方性的政策創(chuàng)新。黨的十八大以來，黨中央對農(nóng)村土地制度的價(jià)值取向、央地關(guān)系、權(quán)利體系、城鄉(xiāng)關(guān)系等方面做出了一系列調(diào)整，這是新一輪農(nóng)村土地制度改革的基本邏輯。在這種邏輯下，以中央正式制度層面的推動為起點(diǎn)，地方政府作為政策實(shí)施主體開展了央地間的縱向互動、地方政府間的橫向競爭以及各職能部門間的合作，構(gòu)成了這個(gè)中國故事的主線。中央遵循了兼顧不同區(qū)域、不同發(fā)展階段和模式的原則進(jìn)行試點(diǎn)選擇，而各改革試點(diǎn)之間差異化的資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及改革基礎(chǔ)，導(dǎo)致了政策的行為在放權(quán)讓利程度、組織模式選擇和政策創(chuàng)新程度上的差異，終形成了不同的政策結(jié)果。
該書的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)主要有如下三點(diǎn)：一是構(gòu)建了激勵機(jī)制制度環(huán)境政策工具三層次的分析框架，并將之運(yùn)用于本輪農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革的分析。其中，該書重點(diǎn)關(guān)注了中央在不同階段對于公平與效率目標(biāo)的權(quán)衡，剖析了中國農(nóng)村土地制度中城市與農(nóng)村的關(guān)系、中央與地方的互動以及政府與市場的邊界。二是在總結(jié)各地土地制度改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，揭示了地方政府在改革中的行為邏輯，旨在通過對央地關(guān)系的梳理，識別改革中地方政府積極和消極的行為及其背后的原因。通過激勵機(jī)制、制度環(huán)境和地方情境對地方政府行為的影響分析，作者既發(fā)現(xiàn)了地方政府面對改革所采取的共性行為，也看到不同地方政府的特性行為，這些行為都反映了地方政府的決策邏輯。三是土地制度改革的路徑選擇是國家整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的產(chǎn)物。該書回顧了歷次土地制度改革變遷過程，每次政策調(diào)整都符合特定時(shí)期中央的價(jià)值目標(biāo)。中央對地方改革探索的態(tài)度，表明了中央支持什么和維護(hù)誰的利益。例如，征地制度改革對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高；在財(cái)力有限、沒有能力對農(nóng)民實(shí)行高額貨幣補(bǔ)償?shù)臈l件下，中央對地方的留用地政策4 農(nóng)村土地制度改革的中國故事采取默許的態(tài)度；等等。黨的十一屆六中全會指出, 我國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾，而黨的十九大提出，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾這也揭示了新一輪農(nóng)村土地制度改革在追求效率的基礎(chǔ)上, 開始轉(zhuǎn)向注重不同主體間的公平，也和當(dāng)前國家在推動高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕的路徑不謀而合。作者在用激勵機(jī)制制度環(huán)境政策工具的分析框架解釋改革過程的基礎(chǔ)上，通過效率、公平與損耗分析，對改革的總體績效進(jìn)行評價(jià)。本輪農(nóng)村土地制度改革的績效主要有以下三點(diǎn)：一是建立市場機(jī)制提高土地資源利用效率。農(nóng)村土地制度改革在各試點(diǎn)地區(qū)初步建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場體系，以市場配置機(jī)制提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地的利用效率，以此倒逼經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。二是通過權(quán)利重構(gòu)優(yōu)化增值收益分配機(jī)制。權(quán)利體系的重構(gòu)重新界定了城鄉(xiāng)間的發(fā)展關(guān)系，開啟了結(jié)束以鄉(xiāng)村補(bǔ)貼城市的發(fā)展模式的進(jìn)程，在地方政府的推動下逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地收益權(quán)能，助力鄉(xiāng)村振興。三是以政策統(tǒng)籌降低交易成本。新一輪農(nóng)村土地制度改革通過非正式制度、正式制度之間的改革聯(lián)動，降低了各級政府間、政府與農(nóng)民集體間的交易成本，提高了治理過程的效率，符合推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的導(dǎo)向。
后，該書提出了深化農(nóng)村土地制度改革的建議。作者指出，我國現(xiàn)行的土地制度環(huán)境已成為約束地方改革的條條框框，而央地之間的激勵機(jī)制也對地方政府的改革決策產(chǎn)生著深刻影響，兩者共同制約著本輪農(nóng)村土地制度改革績效的提高。擺在面前的難題是，截至本輪農(nóng)村土地制度改革收官，我國城鄉(xiāng)二元土地所有制、城鄉(xiāng)二元土地市場體系等制度壁壘仍然存在，這就表明未來繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革仍將面臨制度環(huán)境的影響和制約。
推進(jìn)土地要素市場化改革、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，仍然是我們需要繼續(xù)努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。該書的研究則揭示了：實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo), 可以從激勵機(jī)制、制度環(huán)境以及政策工具等方面找到適合的改革切入口和保障成功的途徑。
胡存智
原國土資源部副部長
2021 年10 月15 日

自序
《農(nóng)村土地制度改革的中國故事地方政府行為的邏輯》終于付梓了，它是我們觀察和思考中國土地制度改革的第四本書。十二五初期，我們就開始對中國土地制度，尤其是農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行深度觀察，陸續(xù)在浙江、江西、重慶、廣東、廣西、四川、上海、內(nèi)蒙古、湖北、福建、河北等11 個(gè)�。▍^(qū)、市）建立了覆蓋省- 市- 縣- 鄉(xiāng)- 村的五級土地政策實(shí)證監(jiān)測點(diǎn)。同時(shí)，我們還在這些�。▍^(qū)、市）組建了一支土地政策實(shí)證監(jiān)測研究隊(duì)伍。每年年初，我們統(tǒng)一選題并按照統(tǒng)一方法開展調(diào)研。經(jīng)過十年的積累，我們形成了自己的研究視角，總結(jié)了一套土地政策評價(jià)方法，并對中國土地制度改革進(jìn)行了持續(xù)的觀察和分析。
十二五之初，我們重點(diǎn)觀察了浙江、四川、江西、湖北、貴州等地針對農(nóng)村土地制度改革熱點(diǎn)問題所進(jìn)行的探索，并于2014 年出版了《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村土地政策改革試驗(yàn)》一書。自此，我們初步搭建了對中國農(nóng)村土地制度改革的制度分析框架，并在以后的研究中不斷做了深化和創(chuàng)新。
在中央提出高質(zhì)量發(fā)展的背景下，基于對廣東三舊（舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居）改造工作的跟蹤分析，并結(jié)合上海、江西、四川、湖北等�。ㄊ校┮约爱�(dāng)時(shí)國土資源部在全國部署的低效建設(shè)用地再開發(fā)試點(diǎn)工作，我們提出了政府主導(dǎo)社會資本主導(dǎo)以及利益相關(guān)方自組織三種低效建設(shè)改造模式。我們還進(jìn)一步分析了影響各地采用不同模式的因素和作用機(jī)制。這些內(nèi)容都呈現(xiàn)在2016 年出版的《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下建設(shè)用地再開發(fā)政策的理論與實(shí)踐》一書中。
在既要保障發(fā)展，又要保護(hù)資源的嚴(yán)格要求下，中央提出數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體耕地保護(hù)的理念。針對耕地占補(bǔ)平衡管理中出現(xiàn)的問題，我們從治理效率的視角出發(fā)，運(yùn)用資源配置、治理結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境分析框架，分析了耕地占補(bǔ)平衡制度的演進(jìn)過程，評價(jià)了其績效，并討論了未來可能的創(chuàng)新路徑�；�于此，我們于2017 年出版了《耕地占補(bǔ)平衡政策評價(jià)與創(chuàng)新》一書。
2015 年，黨中央部署在全國33 個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度和征地制度改革試點(diǎn)，旨在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值，為修改《中華人民共和國土地管理法》提供依據(jù)。此次試點(diǎn)工作從2015 年開始，至2018 年結(jié)束，歷時(shí)四年時(shí)間。四年時(shí)間里，我們對改革試點(diǎn)情況進(jìn)行了詳細(xì)的跟蹤評估。
我們觀察到，由于地方政府面臨的激勵和約束條件不同，農(nóng)村土地制度改革在試點(diǎn)地區(qū)存在不同的路徑。為此，我們從分析地方政府的行為入手，探索各地采取不同改革路徑的內(nèi)在邏輯，并進(jìn)一步解釋從上向下推動改革在執(zhí)行過程中出現(xiàn)制度多樣性的原因。在前期已經(jīng)初步形成的制度分析框架的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步完善了理論分析邏輯，建立了包含激勵機(jī)制、制度環(huán)境、政策工具的地方政府行為分析框架和效率、公平與損耗的土地制度評價(jià)維度，作為本書的分析框架和理論支撐。
《農(nóng)村土地制度改革的中國故事地方政府行為的邏輯》致力于研究兩個(gè)議題：，辨析制約農(nóng)村土地制度改革績效的因素；第二，理解農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中地方政府的行為選擇邏輯。其中，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，我們選擇了德清縣、晉江市、北流市的做法進(jìn)行比較分析；關(guān)于宅基地制度改革試點(diǎn)，我們比較分析了義烏市、余江縣、湄潭縣的不同做法；關(guān)于征地制度改革試點(diǎn)，我們重點(diǎn)分析了杭州市、南海區(qū)、和林格爾縣的留用地制度；關(guān)于統(tǒng)籌農(nóng)村土地制度改革實(shí)踐，我們選擇了紹興市、瀘縣、松江區(qū)三地展開對比分析。在對上述四類改革試點(diǎn)的研究中，我們從效率、公平與損耗三個(gè)評價(jià)維度，對各地改革模式的增值收益、分配結(jié)構(gòu)、制度成本等進(jìn)行了評價(jià)分析。從地方政府在改革中的實(shí)施模式、讓利程度和創(chuàng)新程度等方面來比較并解釋地方政府的行為差異，以此梳理出農(nóng)村土地制度改革的中國故事的主線。
在相同的改革背景下，由于中國目前的縱向政府間關(guān)系和地方間關(guān)系存在經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展條件的差異，地方政府采取了多樣化的改革模式，并呈現(xiàn)出特定的規(guī)律。分析能否以及如何找到這一規(guī)律，正是本書吸引人的地方。我們通過分析改革的實(shí)施過程、地方政府的具體行為、特定的制度環(huán)境以及當(dāng)前央地關(guān)系下的激勵機(jī)制，初步勾勒出農(nóng)村土地制度改革的內(nèi)在邏輯與規(guī)律。上述四類改革試點(diǎn)雖然在具體路徑和模式上存在時(shí)空差異，但在提升土地收益、提升農(nóng)民農(nóng)村收益和降低制度成本上體現(xiàn)了相同的目標(biāo)導(dǎo)向，這與各地面臨相似的激勵機(jī)制、不同的制度環(huán)境和地方情境有關(guān)。農(nóng)村土地制度改革未來將面臨深層次的體制機(jī)制制約，破解這一問題需要在政策工具、制度環(huán)境和激勵機(jī)制三個(gè)層次上進(jìn)行協(xié)同創(chuàng)新。
感謝所有為講好農(nóng)村土地制度改革的中國故事作出貢獻(xiàn)的伙伴們。在我的學(xué)術(shù)生涯中，幸運(yùn)的就是能夠同這些優(yōu)秀的同行們一起愉快地合作，共同探索中國土地制度改革的過程。感謝中國國土勘測規(guī)劃院為本書提供的支持和便利。感謝浙江大學(xué)公共管理學(xué)院譚榮教授和他的CLIME 團(tuán)隊(duì)對本書研究思路、方法和框架的設(shè)計(jì)，以及熊昌盛、孫萌、韓曼曼、胡如梅、王榮宇、張凱文、稅麗、周天肖等人在資料整理和書稿撰寫上的協(xié)助。感謝浙江省、江西省、重慶市、廣東省、上海市、四川省、廣西壯族自治區(qū)、福建省、湖北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、河北省、貴州省等地相關(guān)研究機(jī)構(gòu)從事土地政策研究的同行們。近十年的合作中，我們在土地政策研究的道路上結(jié)下了深厚的友誼，我們互相成就，彼此欣賞，共同發(fā)展。
感謝北京大學(xué)出版社的林君秀主任對本書的肯定和大力支持，感謝蘭慧女士對本書提出的非常專業(yè)的修改建議，感謝張俊儀編輯對本書的加工處理。希望我們的研究能夠引起同行的關(guān)注和討論，并吸引更多的人關(guān)注中國農(nóng)村土地制度改革。
唐健
2021 年8 月