前言
一、地方立法權(quán)制度改革與研究綜述
2015年3月15日《立法法》修改的“風(fēng)乍起”，吹皺了長期以來波瀾不驚的地方立法制度的“一池春水”。雖然早在2013年的十八屆三中全會上，中央就已經(jīng)釋放出強烈、明確而積極的地方立法制度改革信號，
十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量。”按照當(dāng)時（修改前）《立法法》的規(guī)定，改革的方向只能為國務(wù)院重啟審批較大的市的“大門”。但當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄖ贫雀母锓桨鸽S著《立法法》的規(guī)范調(diào)整真正塵埃落定的那一刻，其大刀闊斧的震撼與沖擊仍令人印象深刻。
設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)擴(kuò)充成為2015年《立法法》修改的核心內(nèi)容，也自然成為法學(xué)界關(guān)注的焦點。大多數(shù)學(xué)者從設(shè)區(qū)的市立法權(quán)實施的視角展開，或重理論，或重實踐，一時間期刊論文、學(xué)位論文、專著、藍(lán)皮書“你方唱罷我登場”，呈現(xiàn)一派繁榮景象。據(jù)筆者的不完全觀察，目前關(guān)于地方立法權(quán)（尤其是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)）的研究成果可主要分為如下六個方面：
第*，全景鳥瞰。全面觀察回應(yīng)制度結(jié)構(gòu)及一般性問題，著重對相關(guān)問題展開框架式介紹。較新的理論研究成果如《我國地方立法權(quán)配置的理論與實踐研究》（宋方青等，2018年）《中國地方立法研究》（胡戎恩，2018年）等；偏實務(wù)性的代表成果如《我國改革開放40年立法成就概述》（全國人*常委會法制工作委員會研究室，2019年）、《地方立法工作體系研究》（高紹林，2019年）、《地方立法十三講》（陳公雨，2015年）等。
第二，因應(yīng)修法。一是對修改后的《立法法》文本的逐條注釋，學(xué)術(shù)界成果如《〈立法法〉條文精釋與適用指引》（馮玉軍，2015年）等，實務(wù)界成果如2015年喬曉陽、武增和全國人*法工委國家法室主編的三部釋義等；
喬曉陽主編：《〈中華人民共和國立法法〉導(dǎo)讀與釋義》，中國民主法制出版社2015年版；武增主編：《中華人民共和國立法法解讀》，中國法制出版社2015年版；全國人*常委會法制工作委員會國家法室編：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版。二是聚焦設(shè)區(qū)的市這一修改后的《立法法》修改過程中變化*大的領(lǐng)域，如《設(shè)區(qū)的市地方立法理論探討與實證研究》（李克杰，2018年）、《地方立法專題研究：以我國設(shè)區(qū)的市地方立法為視角》（武欽殿，2018年）等。
第三，類型研究。除設(shè)區(qū)的市自身的立法制度外，在現(xiàn)行立法體制中，尚有兩類地方立法形式與設(shè)區(qū)的市立法關(guān)系密切，或在一定程度上可理解為設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的某種延伸。一方面，較之設(shè)區(qū)的市，《立法法》修改后自治州的二元立法權(quán)問題關(guān)注有限，僅少數(shù)學(xué)者有所論及，如《論民族自治地方自治立法權(quán)和地方立法權(quán)的科學(xué)界分》（潘紅祥，2019年）《〈立法法〉修改后自治州一般地方立法權(quán)與自治立法權(quán)關(guān)系研究》（鄭毅，2018年）《單行條例民族自治功能的回歸——基于自治州單行條例與地方性法規(guī)的比較》（王玎，2018年）《民族區(qū)域自治立法權(quán)與一般地方立法權(quán)的關(guān)系——以“優(yōu)惠照顧理論”范式為視角》（沈壽文，2016年）《自治機(jī)關(guān)構(gòu)成與自治州地方性法規(guī)的授權(quán)邏輯》（鄭毅，2015年）等；另一方面，2015年《立法法》修改并未直接涉及經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)問題，而經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法研究一直以來都顯得頗為冷清，具有代表性的框架式成果如《經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法研究》（許佩華，2014年），廈門大學(xué)宋方青教授的系列論文則主題更集中，規(guī)模效應(yīng)亦相對突出。此外，也有個別成果初步關(guān)注到自治立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法以及一般市級立法之間的比較視角，典型成果如《上下位法間的效力優(yōu)先與適用優(yōu)先——兼論自治法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和較大市法規(guī)的位階與適用》（吳恩玉，2010年）。值得一提的是，筆者有幸出席全國人*法工委于2017年和2018年年底分別召開的民族立法和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法兩次專家咨詢會，從預(yù)設(shè)的座談提綱和會上交流的情況來看，相關(guān)制度發(fā)展和完善的現(xiàn)實需求還是比較迫切的。
第四，府際視角。地方立法權(quán)于縱向或橫向機(jī)構(gòu)關(guān)系中的配置及運行。縱向視角如《論中央與地方立法權(quán)的分配與協(xié)調(diào)》（楊寅，2009年）、《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》（封麗霞，2008年）；橫向視角則多聚焦地方協(xié)同立法，如《地方制度視域下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法制框架研究》（周葉中，2019年）、《京津冀協(xié)同發(fā)展立法研究》（馮玉軍，2019年）等。
第五，實證分析。典型體現(xiàn)為初步系列化的“地方立法藍(lán)皮書”現(xiàn)象。根據(jù)觀察的視角不同，主要分為兩類。一是對全國地方立法情況的整體總結(jié)和評價，典型代表如《地方立法藍(lán)皮書：中國地方立法報告》（付子堂，2018年）、《省級地方立法研究報告：地方立法雙重功能的實現(xiàn)》（劉小妹，2016年）、《中國地方立法藍(lán)皮書中國地方立法發(fā)展報告》（石佑啟，2014年2015年）等。二是對特定省級地方立法的年度總結(jié)和評價，如《陜西省設(shè)區(qū)的市地方立法狀況藍(lán)皮書》（西北政法大學(xué)法治陜西建設(shè)協(xié)同創(chuàng)新研究中心等，2016年）、《廣東地方立法藍(lán)皮書：廣東省地方立法年度觀察報告》（王波等，2015年）等。
第六，域外比較。一是國別視角，即針對各國主要地方立法制度的橫向觀察，如《立法權(quán)的憲法維度》（易有祿，2010年）等；二是專題視角，即針對歷史、主體、權(quán)限、程序、技術(shù)、解釋等具體領(lǐng)域逐個比較，如《中外立法制度比較》（曹海晶，2016年）等。不過，由于地方立法制度本身的中國特色社會主義法治背景，前述成果大多傾向于地方立法基本問題的框架式比較，對2015年地方立法制度改革本身的時代回應(yīng)較為有限。
如今，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)改革業(yè)已五年，學(xué)術(shù)界相關(guān)研究曾經(jīng)熱火朝天的局面漸趨冷卻。2018年《憲法》修改于第100條專門新增第2款：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)，報本省、自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后施行�！备鶕�(jù)筆者的理解，該款的增加直接回應(yīng)了2015年設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)改革時未能解決的“*高一公里”的難題，因而具有重要的規(guī)范和制度雙重意義，但出乎意料的是在學(xué)術(shù)界卻并未引發(fā)較大反響，似乎五年來的討論業(yè)已言盡。
這顯然只是一種錯覺。真正的反思往往是在熱情降溫之后才正式開始的�；仡櫸迥陙碓O(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的改革研究，雖然取得了較為豐碩的成果，但同時也面臨如下三個方面的局限。
第*，雖重視規(guī)范分析，但大多局限于較為淺層的程度。區(qū)別于其他傳統(tǒng)的法學(xué)理論研究議題，立法研究本來就以規(guī)范塑造和解釋為核心，因此對于規(guī)范主義的進(jìn)路有著更為深刻和迫切的內(nèi)在需求；在實踐中，設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)改革本身也是徑由《立法法》的規(guī)范調(diào)整得以實現(xiàn)的。因此，在初期的成果中，充斥著大量諸如“設(shè)區(qū)的市”“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“等內(nèi)等抑或等外等”之類針對關(guān)鍵規(guī)范表述的內(nèi)涵詮釋式研究。這當(dāng)然是重要的，但一方面，研究筆墨的聚集似乎并未全面轉(zhuǎn)化為問題澄清的效果，如“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的規(guī)范內(nèi)涵迄今仍如霧里看花；另一方面，較之于面向?qū)嵤┑摹靶味�下”的探討，聚�?015年地方立法制度改革憲法基礎(chǔ)的“形而上”的研究卻并不多見——即便2018年修憲通過增設(shè)第100條第2款有所回應(yīng)，但并未解決包括設(shè)區(qū)的市規(guī)章和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法在內(nèi)的整個地方政府規(guī)章制度體系的憲法依據(jù)問題，對《立法法》修改后至修憲前的三年期間設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的憲法依據(jù)問題的回應(yīng)亦付闕如，更遑論對2018年修憲初步確立的合憲性審查制度（集中體現(xiàn)為第70條“憲法和法律委員會”的增設(shè)）對整個地方立法制度運行的重要價值的剖析和詮釋。2014年黨的十八屆四中全會明確指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政�！睉椃ㄒ罁�(jù)探討的薄弱勢必將對新時代中國特色社會主義地方立法制度的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生深層次的影響，亟待補強。
第二，熱者恒熱，冷者恒冷，進(jìn)而誘發(fā)關(guān)注視角的結(jié)構(gòu)性失衡�？v觀近年來的地方立法研究，熱點相對鮮明，如地方立法改革的新舊制度比較、規(guī)范文本中的重點條款解剖、地方立法實踐情況的爬梳等。但是，除少數(shù)立足于某個特定地方的實證分析外，相關(guān)成果的同質(zhì)性問題比較突出。前述研究雖然在《立法法》修改之初尚能在制度銜接層面發(fā)揮積極作用，但其創(chuàng)新性卻隨著時間的推移顯著遞減，停滯不前的困局亟待突破。而另一方面，就設(shè)區(qū)的市立法改革而言，如前所述，其在本質(zhì)上實為“三位一體”的結(jié)構(gòu)，即除了一般設(shè)區(qū)的市外，尚包括協(xié)同改革的自治州立法制度以及雖未調(diào)整但卻關(guān)系密切的市級經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法制度，但后兩者卻較少引起學(xué)界的深度關(guān)注。實際上，這兩類作為“研究冷點”的市級立法制度既有相似之處，又存在差異。相似之處在于，兩者在理論和實施層面均面臨二元立法權(quán)形式的選擇難題——自治州兼有一般地方立法權(quán)（地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章）和自治立法權(quán)（自治條例和單行條例），經(jīng)濟(jì)特區(qū)則往往兼有一般地方立法權(quán)（地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章）和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)（經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)規(guī)章）。前述兩種二元結(jié)構(gòu)在《立法法》中均有明確依據(jù)，但也同樣缺乏具有直接實操性的區(qū)分規(guī)則，進(jìn)而構(gòu)成兩類地方新時代依法立法的現(xiàn)實障礙。此外，自治法規(guī)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)亦是《立法法》框架中僅有的兩種被明確賦予變通上位法權(quán)限的地方立法形式——如果說《立法法》第75條第2款尚且為自治條例和單行條例的變通范圍劃定了原則性邊界的話，那么經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法變通范圍的規(guī)定卻顯得撲朔迷離。其相異之處則在于，較之自治州二元立法權(quán)具有《憲法》第100條第2款和第116條的相對明確的憲法基礎(chǔ)而言，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)即便在2018年修憲之后仍然缺乏明確的根本法依據(jù)；此外，“一特區(qū)一授權(quán)”的分別授權(quán)模式不僅面臨規(guī)范整合的難題，提升“維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一”的難度，且在數(shù)十年的實施過程中，規(guī)范粗疏、疊床架屋弊端明顯、與《立法法》關(guān)系亟待整合等問題也日益突出。而隨著自治州立法權(quán)二元化、經(jīng)濟(jì)特區(qū)類型多元化等實踐問題的不斷涌現(xiàn)，相關(guān)研究結(jié)構(gòu)性缺失的弊端將越發(fā)凸顯。
第三，對國家宏觀背景或相關(guān)制度建設(shè)的大局關(guān)切不足。地方立法權(quán)改革絕非孤立的制度更新，其從誕生那一刻開始就與國家宏觀大局和所處的特定歷史階段息息相關(guān)。2019年是改革開放40周年，但為何1979年地方立法制度會恰好順應(yīng)改革開放的節(jié)奏同步確立？為何1981年即已獲得全國人*授權(quán)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法沒能得到1982年《憲法》的直接規(guī)范確認(rèn)？為何1982年《地方組織法》在《憲法》修改僅僅6天后就將地方立法權(quán)突破至“較大的市”，而《憲法》直到2018年才予以回應(yīng)？為何《憲法》中單純區(qū)劃意義上的“較大的市”概念會被法律引入立法權(quán)的實體制度層面？為何會在2013年十八屆三中全會這個時間節(jié)點提出地方立法主體擴(kuò)充的改革設(shè)想？為何2014年十八屆四中全會在不到一年的時間內(nèi)將十八屆三中全會提出的相對穩(wěn)妥的“增加較大的市數(shù)量”的地方立法制度改革方案變更為“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”并進(jìn)而導(dǎo)致市級立法主體規(guī)模的急劇擴(kuò)充？凡此種種，不一而足。這些都是在當(dāng)前研究中缺乏學(xué)理回應(yīng)，卻又無法規(guī)避的基礎(chǔ)性問題。開展反思性研究不僅必要，而且對于某些重要問題的破局甚至還具有關(guān)鍵作用。
二、本書的特色
基于對前述研究現(xiàn)狀的判斷，本書嘗試一種“非典型”的探討進(jìn)路。一方面，對于理解2015年地方立法制度改革的核心問題，試圖給出筆者自己的詮釋方案與回應(yīng)策略，這也是同主流研究實現(xiàn)“無縫銜接”的“過渡板塊”；另一方面，區(qū)別于“大而全”或框架式的常見研究進(jìn)路，本書嘗試集中筆墨進(jìn)行專題式深挖，尤其對新《立法法》框架下的自治州、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)及其與設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的關(guān)系予以深入分析。簡言之，筆者期望借由本書，在下列三個方面實現(xiàn)一定程度的突破或創(chuàng)新。
第*，立足憲法上中央與地方關(guān)系的視角。傳統(tǒng)上的立法學(xué)被視為法理學(xué)的分支，這當(dāng)然對于夯實立法研究的理論基礎(chǔ)意義重大，但同時卻也在某種程度上誘發(fā)對其他重要視角的選擇性忽視。事實上，地方立法權(quán)改革的背景天然具有作為“中央與地方立法權(quán)配置結(jié)構(gòu)調(diào)整”的邏輯意涵，進(jìn)而與宏觀意義上的中央與地方關(guān)系產(chǎn)生了千絲萬縷的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。正如有學(xué)者指出的：“中央與地方之間進(jìn)行權(quán)力分工與協(xié)作，國家權(quán)力運行和政治治理本身依照勞動分工的規(guī)律運作，首先就表現(xiàn)為中央與地方立法權(quán)力和立法職能的分工與界定。”
封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第2頁。