前　　言 一　課題基本情況 文化消費需求在現(xiàn)代文化市場體系建設(shè)中居于龍頭地位。沒有文化消費需求，就沒有文化市場。因此，文化消費市場的培育成為我國文化市場體系建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所謂文化消費是指通過一定的貨幣支出對精神文化類產(chǎn)品及勞務(wù)的占有、享受和使用等。文化消費以一定的物質(zhì)文明為基礎(chǔ)，與經(jīng)濟發(fā)展水平、物質(zhì)生活和物質(zhì)消費密切相連，并與人們的價值觀、審美觀及興趣愛好有關(guān)。在發(fā)展文化消費的過程中，政府的引導(dǎo)推動作用不容忽視。文化消費市場的主體培育、主流引導(dǎo)和市場建設(shè)都離不開政府的引導(dǎo)。 譬如，自2013年首屆舉辦以來，北京惠民文化消費季已連續(xù)舉辦六屆，在培養(yǎng)文化市場、培育市民文化消費方面取得了豐碩的成果。數(shù)據(jù)顯示，2013年首屆北京惠民文化消費季累計消費人次達2654.3萬，直接消費金額達52.3億元；2014年第二屆北京惠民文化消費季累計消費人次3772.5萬，消費金額101.8億元；2015年累計消費人次達4857.41萬，消費金額為112.1億元；2016年累計消費人次達7776.2萬，直接消費金額160.8億元；2017年第五屆惠民文化消費季帶動文化消費162.1億元；2018年累計實現(xiàn)直接文化消費589.1億元。通過政府主導(dǎo)的系列促銷優(yōu)惠活動，北京惠民文化消費季成為北京的文化品牌活動，有效帶動了文化消費市場的發(fā)展，促進了文化消費，帶動了北京市文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。 研究顯示，文化消費不僅僅是一個環(huán)節(jié)，還是貫穿于整個文化產(chǎn)業(yè)流程的關(guān)鍵因素。文化消費者的消費，涉及文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、公共文化服務(wù)體系的建設(shè)、消費水平的提高等一系列問題。因此，文化消費政策的制定也應(yīng)是多層次的、全方位的，只有建立起綜合性的文化消費政策刺激體系，文化消費政策才能真正產(chǎn)生作用。實踐證明，推動文化產(chǎn)業(yè)快速成長，需從政府的層面去鼓勵文化消費，發(fā)揮消費拉動的作用，多措并舉培育文化消費市場，以優(yōu)質(zhì)、豐富的文化產(chǎn)品和文化服務(wù)吸引消費者，通過不斷擴大消費市場來拉動文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；然而，文化市場規(guī)模較小，無法形成統(tǒng)一的生產(chǎn)、制作、宣傳、演出、展覽等暢通的渠道，致使我國文化產(chǎn)品單位制作成本較高，如電影、文藝演出等文化消費品價格居高不下，超出了普通消費者的承受能力。同時，我國文化資源大部分掌握在政府手中，文化管理體制有欠規(guī)范，市場形成價格機制尚不健全，民間文化投資環(huán)境并不理想，使民營資本投資無法形成規(guī)模。如何使用宏觀調(diào)控手段，利用財政、稅收等政策合理調(diào)節(jié)、引導(dǎo)文化產(chǎn)品的生產(chǎn)及價格，采取差別定價、票價補貼等多種方式，降低城鎮(zhèn)居民文化消費的成本，促進文化產(chǎn)品的消費均衡，成為文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的重要問題。 文化消費的相關(guān)政策散見于各種政策文件中，鑒于此，在進行績效評估時，考慮到政策制定的規(guī)范性、政策實施效果的時滯性以及數(shù)據(jù)的可獲得性，本課題在研究初始評述時統(tǒng)一設(shè)定的納入考核評估的文化消費政策的時間為2006～2016年。本課題研究將北京市文化消費政策績效評估研究的起始年份設(shè)定為2006年，詳近略遠。之所以選擇2006年，是因為此年度文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)正式進入北京市政府產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控視野，標(biāo)志著文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)已成為北京市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要組成部分，文化產(chǎn)業(yè)政策的重要性、指導(dǎo)性和實踐性正式為北京市權(quán)力機關(guān)所認可；其中，較多涉及促進文化消費市場發(fā)展政策。2006年至今，北京市出臺了一系列相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，其中對于培育文化消費市場、鼓勵滿足基本文化消費的政策等有較多體現(xiàn)，盡管這些文化消費政策多為綱領(lǐng)性、概括性、指向性、倡導(dǎo)性的表述，但是對北京市文化消費市場培育、發(fā)展起到了積極的推動作用。因此考慮到政策評估的可借鑒性、可比較性和可評估性，將政策評估的截止年份劃定為2016年。但各子課題根據(jù)本課題的實際狀況在所評估政策的時間范疇上會有一定的調(diào)整，之所以有調(diào)整是因為個別政策的出臺時間雖不在該劃定范圍內(nèi)，但將其納入評估在該時間段內(nèi)政策依然運行有效；或者是現(xiàn)有政策是對于在該時間段內(nèi)制定或?qū)嵭械呐f政策的調(diào)整升級，因此在政策梳理中列明的政策名稱一般以最新出臺的政府文件為準(zhǔn)，或者注明前后政策的承接關(guān)系。 本課題所評估政策的效力層級主要限于市級政策，包括全市性和市級行業(yè)主管部門單獨或聯(lián)合推出的針對具體行業(yè)門類的政策，全國性政策納入考量的則一般限于國家級文化消費試點政策、北京市應(yīng)當(dāng)落實的全國通用文化消費政策、統(tǒng)一的財稅優(yōu)惠政策以及符合條件的北京市推出的針對本市文化事業(yè)所享受的國家級政策的落地配套政策等。區(qū)縣級政策基本不涉及，但在個別子課題中，如果區(qū)縣級政策對全市性政策具有重要影響，或者該區(qū)縣在特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有獨特地位，如演藝業(yè)之于東城區(qū)、影視制作業(yè)之于懷柔區(qū)、動漫業(yè)之于石景山區(qū)，則會在評估產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展情況上有所涉及。為適應(yīng)改革的要求，政府部門迫切需要全面了解近年來所推出的文化消費政策的實施效果，通過對政策進行績效評估，發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，探索規(guī)律。因此，近年來政策績效評估工作日益受到各級政府的重視，政策制定主體在重大政策推進領(lǐng)域中逐步引入績效考核辦法，以強化政府的執(zhí)行力，提升政府政策制定的科學(xué)化水平。 本課題采取點面結(jié)合、量化分析與定性分析結(jié)合、學(xué)術(shù)與實證研究結(jié)合、一般分析與特殊分析并重等多重方式對北京市近十年文化消費政策的實施績效進行研究。在評估中以政策實施效果的考評為側(cè)重點，同時兼顧對政策制定質(zhì)量和執(zhí)行效能的評估。考慮到文化消費政策的特殊性，在評估指標(biāo)設(shè)計上盡量做到統(tǒng)籌兼顧，不僅注重經(jīng)濟性、效率性、效益性等可量化的客觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)指標(biāo)，也注重引入考察政策所引發(fā)的公平性、可持續(xù)性、影響性、相關(guān)性等社會效益及目標(biāo)對象滿意度等主觀評價指標(biāo)。在評估方法上，綜合運用深度訪談、問卷調(diào)查、案例分析、統(tǒng)計分析等方法。一方面著重從宏觀角度考察政策實施的總體效果和政策體系的完整度、協(xié)調(diào)度；另一方面也從微觀角度考察典型政策的實施效果，以點帶面，借助具體實例總結(jié)把握文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策制定、執(zhí)行、評估的一般規(guī)律。 在課題組成上，考慮到北京市文化消費政策內(nèi)容的廣泛性、各領(lǐng)域政策的專業(yè)性、北京市文化管理體系的職責(zé)劃分實際情況和北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)重點優(yōu)勢門類等多重因素，為增強課題評估的針對性、有效性和客觀性，課題劃分為以下六大子課題項目，即《北京市文化惠民卡項目財政支出政策績效評估》《北京市影廳院線建設(shè)政策績效評估報告》《北京市演藝消費市場建設(shè)政策績效評估報告》《國家文化消費試點城市（北京市）政策績效評估報告》《北京市文化消費政策績效評估的決策建議研究報告》以及《北京市文化消費政策的梳理與整體績效評估研究》。每個子課題針對不同領(lǐng)域的文化消費政策進行梳理分析，構(gòu)建符合文化消費市場發(fā)展實際的指標(biāo)評估體系，并發(fā)現(xiàn)目前該領(lǐng)域政策所存在的主要問題，提出有針對性的建議。 二　關(guān)于文化消費政策績效評估研究 目前，大多數(shù)研究者都認為：文化消費主要是指人們?yōu)榱藵M足自己的精神文化需要而采取不同的方式來消費精神文化產(chǎn)品和精神文化服務(wù)的行為，是對精神文化類產(chǎn)品及精神文化性勞務(wù)的占有、欣賞、享受和使用等。通過對文化消費的研究可以發(fā)現(xiàn)，文化消費并不是一種簡單的消費行為，而是一種特定的物質(zhì)形態(tài)與價值形態(tài)的消費行為。文化消費首先是居民生活中的一種實際行為，可以是一種實實在在的物質(zhì)或商品消費，目前物質(zhì)形態(tài)的文化消費仍然在文化消費中占有相當(dāng)大的比例。其次，作為特定價值消費的文化消費并不一定是實體的消費，還具備自身固有的消費特性，諸如消費場所的典雅細致性、消費群體的高層次性、消費品的高價值性等。也就是說，文化消費可以是對符號性商品和情感、信息或理性認知的消費。通過這種消費，人們的情感得到極大的滿足，認知能力或認知水平得到極大提升，精神上感覺非常愉悅，心理需求得到極大滿足。文化消費與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，作為相互影響與相互促進的兩個方面，已經(jīng)成為今天人民生活和社會經(jīng)濟的重要內(nèi)容。文化消費，既對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)提出了更高的要求，也將進一步促進文化市場的繁榮，帶動文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。文化消費內(nèi)容的變化與載體的拓展必將帶動文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展升級，并最終引發(fā)居民文化消費的新熱點與新趨勢。如何走出一條具有文化韻味的文化消費之路，是文化生產(chǎn)與消費主體必須認真解決的現(xiàn)實問題。 文化消費政策是指國家權(quán)力機關(guān)為實現(xiàn)文化領(lǐng)域的消費目標(biāo)而制定的以調(diào)控、干預(yù)文化消費為目的各種政策手段的總和；是一種促進文化消費的有效正式制度安排，包括宏觀文化消費政策、微觀文化消費政策和與文化消費相關(guān)的政策體系。綜觀以往北京市文化消費政策，散見于各種政策文件中，其缺陷主要表現(xiàn)在三個方面：一是多數(shù)是短期性、臨時性的政策，缺乏連續(xù)性和長期性；二是政策“一刀切”，政策對象泛化不明確，缺乏差異化和針對性；三是政策理論化、理想化，缺乏可操作性。這些缺陷，直接導(dǎo)致消費政策效率低、效果差。如從2006年以來的文化消費政策看，基本上不區(qū)分適用對象，作用對象是高收入群體還是中低收入階層，是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，作用區(qū)域是城區(qū)還是郊區(qū)，均沒有區(qū)分，從而可以看出，政策缺乏差異性和針對性。采取“一刀切”的辦法，固然執(zhí)行起來比較方便，卻大大影響了政策效果。盡管這一問題在2015年出臺的《北京市關(guān)于促進文化消費的意見》中有所改善；事實上，絕大多數(shù)的文化消費政策的目標(biāo)作用主要是針對城市居民設(shè)計的，而對于郊區(qū)居民的考慮較少�？傊�，早期政策缺乏高層次、總體性、整合性；文化領(lǐng)域和消費領(lǐng)域的研究互動不夠充分，使得在政策制定方面還存在不少認識分歧，對制約、影響文化消費的體制、機制和其他因素等認識不足，因此難以形成體系化、具體化、高質(zhì)量的文化消費政策；與現(xiàn)有其他政策相比，文化消費政策的主要任務(wù)、工作目標(biāo)、具體手段、保障措施等內(nèi)容尚未凸顯。 目前，關(guān)于文化消費政策的績效評估的研究比較少，尤其是對于區(qū)域文化消費政策的效果評估尚處于空白，國家各省市對于文化消費市場培育的成效如何，促進文化消費政策是否取得了預(yù)期效果，還有哪些需要進行完善的，等等。2012年重大課題項目《近十年來北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策實施情況績效評估研究》為本研究提供了很好的借鑒。但是該項研究對于北京市文化消費政策的績效評估沒有涉及，這為本課題提供了一個極大的研究空間。在專項政策評估方面，主要有北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中心委托中國傳媒大學(xué)文化產(chǎn)業(yè)研究院和北京嘉樂世紀(jì)科技有限公司共同完成的《北京市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金績效評估體系研究》，該研究從資金配置效果、資金使用效率、經(jīng)濟效益三個方面構(gòu)建了績效評估體系，并對該項政策進行了詳細的評估，提出了相應(yīng)的結(jié)論和進一步完善的建議。在個案研究方面，北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點項目“北京文化發(fā)展報告（2015～2016）”中的《2015年北京惠民文化消費政策報告》進行了“文惠卡”個案研究�？傊�，無論是國際還是國內(nèi)，現(xiàn)在尚缺乏針對文化消費政策評估的系統(tǒng)研究。由于主要是評估北京市的文化消費政策，因此在數(shù)據(jù)采用上以地標(biāo)為原則，個別數(shù)據(jù)和概念應(yīng)用則會兼采國標(biāo)。在數(shù)據(jù)使用上則以統(tǒng)計部門的權(quán)威統(tǒng)計數(shù)據(jù)為主要來源，各課題根據(jù)本課題所涉及行業(yè)數(shù)據(jù)的實際可采性也考慮到了引入行業(yè)主管政府部門或行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。在相關(guān)數(shù)據(jù)采納上也根據(jù)評估政策的實際執(zhí)行情況，特別是在執(zhí)行效果的客觀評價上，引入相關(guān)領(lǐng)域的最新發(fā)展數(shù)據(jù)，確保評估結(jié)果的準(zhǔn)確性、客觀性和中立性。 課題研究認為，政府對文化消費市場引導(dǎo)和扶持的途徑主要是政策；政府制定和實施的政策，反映了政府對形勢的判斷和對發(fā)展目標(biāo)的預(yù)設(shè)，以此決定文化消費市場發(fā)展的走向和進展。那么，這些文化消費政策成效如何？促進北京市文化消費的政策工具影響怎樣？為了更好地實現(xiàn)文化消費的供給與需求的有效對接，擴大和引導(dǎo)居民的文化消費需求，助推經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，有必要對北京市文化消費促進政策的績效評價進行研究，以發(fā)現(xiàn)其中所存在的問題，找到改進或提升北京市文化消費績效的對策。為此，本課題研究根據(jù)公共物品最優(yōu)提供理論、“政府失靈”理論、新公共管理理論和新公共服務(wù)理論，構(gòu)建了課題研究的理論基礎(chǔ)，然后采用實證性研究方法，以近年來的“北京市文化消費政策實施案例”為樣本，通過分析評價的價值取向、內(nèi)容、基本維度以及選取指標(biāo)時應(yīng)遵循的基本原則，構(gòu)建了北京市文化消費政策績效評價指標(biāo)體系，接著在確定指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值、評分方法和各類指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，采用綜合評分法建立了評價模型；利用模型重點對北京市文化消費促進政策的績效進行分析，從政策質(zhì)量、政策服務(wù)質(zhì)量、政策實際效果三個維度，對北京市文化消費政策實施情況進行有效評估，以此檢驗我們所制定或出臺的文化消費政策是否實現(xiàn)或達到了政策制定者的初衷和預(yù)期。 課題研究認為，文化消費內(nèi)容廣泛，影響因素繁多，決定過程復(fù)雜，由此決定的內(nèi)生性增長特征使外生性和計劃性刺激手段效果受限。任何單一的政策性工具運用都有一定的局限性，以“政策促發(fā)展”的思路不能被無限放大，應(yīng)當(dāng)建立起科學(xué)有效的北京市文化消費促進政策。譬如，在啟動和提升文化消費增長過程中，應(yīng)從初期基礎(chǔ)階段即奠定以市場機制為基礎(chǔ)的調(diào)控準(zhǔn)則開始。從具體內(nèi)容來看，政府職能應(yīng)著重于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供，彌補市場對專用性和公共性資本的投入不足；應(yīng)著重加強對文化消費主流方向的把握，提防由市場逐利資本帶來的過度娛樂化和商業(yè)化傾向；應(yīng)著重對文化消費基礎(chǔ)存量的推動，適度影響基礎(chǔ)性文化消費的價格和質(zhì)量，以保證文化產(chǎn)品再生產(chǎn)循環(huán)的啟動。從時間上來看，政府職能應(yīng)在短期內(nèi)以培育和豐富大眾性文化消費為主，在中期以拓寬文化產(chǎn)品再生產(chǎn)的資本、人力、政策供給渠道為主，在長期則以規(guī)范、治理文化消費市場環(huán)境和機制為主。除此之外，有關(guān)文化消費的供需價格、文化產(chǎn)業(yè)的投入產(chǎn)出應(yīng)充分還原市場進行調(diào)節(jié)，尤其在相關(guān)的財政補貼和政策扶持方面，應(yīng)改變以產(chǎn)業(yè)為核心的局面，盡快轉(zhuǎn)移到以消費為重心的介入方式。應(yīng)堅持以市場機制為資源調(diào)配的基本手段，在此基礎(chǔ)上理順政府和市場作用的協(xié)同關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)，保證文化消費的正確方向和理性消費，但是政府的引導(dǎo)作用不等同于文化補貼或資助。一些單位為了鼓勵員工進行文化消費，發(fā)放了電影票、購書卡等。但據(jù)調(diào)查，這些文化消費補貼的沉淀率達到百分之七八十，并沒有轉(zhuǎn)變成真正的消費。要探索文化消費政府補貼的方式，建議采取終端消費為導(dǎo)向的模式，讓市民只有在消費時才能享受到補貼。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，文化市場主體應(yīng)當(dāng)由文化生產(chǎn)者、文化經(jīng)營者和文化消費者三部分構(gòu)成，政府并不構(gòu)成文化市場主體。只有厘清文化市場的主體構(gòu)成，才能有針對性地研究如何培育文化消費市場主體。政府的“有形之手”應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)臅r候讓位于市場這只“無形之手”。這也正是新常態(tài)下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中之義。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革最重要的是通過政府體制改革，讓更多社會資本參與投資。在消費潛力和偏好一定的前提下,文化消費主要由文化供給決定。要想最大程度地滿足公民的文化權(quán)利訴求、激活城市文化空間，應(yīng)該在不削弱政府財政支持力度的同時，綜合運用各種投融資手段和財稅優(yōu)惠政策，積極吸納民間資本和生產(chǎn)要素投入到公共文化服務(wù)領(lǐng)域。過度利用政策性工具促進文化消費市場發(fā)展，可能會擾亂文化消費市場的正常秩序，給文化消費市場的健康可持續(xù)發(fā)展帶來隱患。市場的問題畢竟還要依靠市場的力量來解決。因此，該項研究具有重大的理論意義和現(xiàn)實指導(dǎo)意義，非常有價值。