本書稿作者張慰慈在美國留學(xué)期間專攻市政制度，對不同國家的市政制度有專門的研究，在政治學(xué)領(lǐng)域有舉足輕重的地位�！妒姓贫取肥侵袊螌W(xué)研究先驅(qū)張慰慈先生專論市政制度的書，是一部很好的市政研究的引論，它涉及城市的興起、工商業(yè)與城市的關(guān)系、城市的特點、城市與社會及政治的關(guān)系、城市和國家的關(guān)系等重要問題。本書稿的獨特之處在于不偏重制度的介紹，而是兼顧制度背后的理論與歷史。
本書以18章的篇幅構(gòu)建市政制度分析框架，具體包括城市的發(fā)達、城市的特點、城市在歷史上的地位、城市與國家的關(guān)系、現(xiàn)代城市的地位、歐美各國的市公約、市長、委員會式的城市政府、經(jīng)理式的城市政府等章節(jié)內(nèi)容。
導(dǎo)讀
胡適
我的朋友張慰慈博士在美國留學(xué)時，他的專門研究是市政制度；他的博士論文的題目就是《美國市政之委員制與經(jīng)理制的歷史與分析》。他現(xiàn)在著的這部專論市政制度的書，是一部很好的市政研究的引論。他這部書的后半很詳細地敘說市政的具體組織，末兩章還介紹他所專門研究的委員制與經(jīng)理制。但這部書的特別長處在于不偏重制度的介紹，而兼顧到制度背后的理論與歷史。單紹介外國的制度，而不懂得這些制度的意義，是沒有益處的。但制度的意義不全在理論的如何完美，而在它的歷史的背景——在它的如何產(chǎn)生。慰慈的書的長處就在這里。
慰慈在這書的緒論里說：
凡一種民族沒有建設(shè)城市的能力，其文化必不能十分發(fā)達。
這是最沉痛的話。他又說：
文化史上最重要的一步是從鄉(xiāng)村的生活變化到城市的
生活。
現(xiàn)在中國的情形很像有從鄉(xiāng)村生活變到城市生活的趨勢了。上海、廣州、漢口、天津等處的人口的驟增，各處商埠的漸漸發(fā)達，都是朝著這個方向走的。我們這個民族自從有歷史以來，不曾有過這樣人口繁多、生活復(fù)雜的大城市。大城市逼人而來了！我們怎么辦呢？我們有沒有治理城市的能
力呢？
在過去的歷史上看來，我們可以說，我們這個民族實在很少組織大城市的能力。遠的我們且不說，就拿北京做個例罷。北京的市政全在官廳的手里。有能力的官僚，如朱啟鈐之流，確然也曾留下一點很好的成績。但官僚的市政沒有相當(dāng)?shù)谋O(jiān)督是容易腐敗的。果然十年以來的北京市政一天壞似一天。道路的失修，公共衛(wèi)生的不講究，是人人都知道的。電燈近來較明亮了；然裝電表是非運動不可的。自來水管的裝置是要用戶出重價的；并且近來有人發(fā)現(xiàn)自來水內(nèi)“每十五滴含有細菌六百個，且有大腸菌”。（民國十四年七月二十六日中央防疫處的報告。）近年更妙了，內(nèi)務(wù)部和市政公所爭先恐后地競賣公產(chǎn)，不但賣地皮過日子，而且連舊皇城的墻磚也一塊塊地賣了。最奇怪的是北京市民從來沒有納稅的義務(wù)；連警察和公立中小學(xué)的經(jīng)費都由中央籌給。舞弊營私的官廳不敢向市民征稅；不納稅的市民也不敢過問官廳的舞弊營私！
前三年，政府有把北京市政改歸市民自辦的話了。于是三個月之中就發(fā)生了七八十個北京市自治的團體，大家開會，大家想包辦北京的市政。一會兒，這七八十個想包辦北京市政的團體又全都跟著京華塵土飛散了，全都不見了！
北京如此。其余的大城市的市政大都是受了租界的影響而產(chǎn)生的。上海閘北與南市的市政歷史便是明例。我們固然不滿意于租界的市政，但那些毗連租界的區(qū)域的市政實在更使我們慚愧。幾十年的模仿何以竟不能使我們的城市有較好的道路，較完備的公共衛(wèi)生，較完備的交通機關(guān)呢？
過去的成績?nèi)绱�。我個人常想，我們的大城市的市政上的失敗有一個根本的原因，就是我們雖住在城市里，至今還不曾脫離農(nóng)村生活的習(xí)慣。農(nóng)村生活的習(xí)慣是自由的，放任的，散漫的，消極的；城市生活所需要的新習(xí)慣是干涉的政治，嚴肅的紀律，系統(tǒng)的組織，積極的做事。我們?nèi)舨荒芊艞夃l(xiāng)間生活的習(xí)慣，就不配住城市，就不配做城市的市民，更不配辦市政。例如去年北京軍警費無著落，政府倡議征收北京房捐，然而終不敢明白征收，只敢舉行一次“勸捐”。后來有一班市儈政客假借什么團體名義出來反對，就連這“勸捐”也不敢舉辦了！這一件事真可表示我們的鄉(xiāng)村習(xí)慣。
慰慈在這書里說：
近來（美國）政治觀念的改變大概是向那條所謂“工具主義”的路上跑；這就是利用城市政府的組織，想達到個人幸福和社會安寧的目的。例如，要求城市為人民設(shè)備種種方法，使他們能利用種種機會，得到最高度的幸福，滿足他們美術(shù)上的需要。最完備的公共衛(wèi)生設(shè)備，最清潔的自來水，最賤價的和最完備的交通設(shè)備，等等，變成城市人民所應(yīng)得的
權(quán)利。
我們離這種“工具主義的市政觀念”還遠得很咧！我希望慰慈這部書能引起一部分國民的注意，能打破他們的鄉(xiāng)間生活的習(xí)慣，能使他們根本了解現(xiàn)代的城市生活的意義與性質(zhì)。我們?nèi)舨粡氐酌靼奏l(xiāng)間生活的習(xí)慣是不適宜于現(xiàn)代的城市生活的，我們?nèi)舨荒軓氐讙仐夃l(xiāng)下人與鄉(xiāng)村紳士的習(xí)慣，中國絕不會有良好的市政。
十四，八，九，序于北京。
張慰慈(1890-1976)，江蘇吳江人。字祖訓(xùn)，早年留學(xué)美國，哲學(xué)博士。曾任北京大學(xué)、法政大學(xué)、上海東吳大學(xué)法律學(xué)院、中國公學(xué)政治學(xué)教授，安徽大學(xué)圖書館長等職。中國政治學(xué)的開拓者，北京大學(xué)的政治學(xué)教授。后任上海文史館館員。其主要著作：《政治概論》(商務(wù)印書館1923年)、《英國選舉制度史》(商務(wù)印書館1923年)、《市政制度》(東亞圖書館1925年)、《政治學(xué)大綱》(商務(wù)印書館1930年)、《政治制度淺說》(神州國光社1930年)等。
目錄
第一章 緒論
第二章 城市的發(fā)達
第三章 工商業(yè)和城市的發(fā)達
第四章 城市發(fā)達的結(jié)果——社會的
第五章 城市發(fā)達的結(jié)果——政治的
第六章 城市的特點
第七章 城市在歷史上的地位
第八章 現(xiàn)代城市的地位
第九章 城市和國家的關(guān)系
第十章 歐美各國的市公約
第十一章 城市的選民
第十二章 城市的選舉
第十三章 市民的直接立法權(quán)
第十四章 城市的政黨
第十五章 市議會
第十六章 市長
第十七章 委員會式的城市政府
第十八章 經(jīng)理式的城市政府
凡大群人民，聚居在小小一塊地方，統(tǒng)稱之為城或城市。城之周圍有一堵墻，叫作城墻；城外四周有一條溝池，叫作城壕；城之上有樓，叫作城樓，以備瞭望城以外的一切情形。這就可以見得古代筑城的用意原為避免一切危險，保護城內(nèi)人民的安寧。古代的城只是一種保衛(wèi)的地方，行政長官均留駐在內(nèi)，所以有京城、省城、府城和縣城的區(qū)別；在擾亂時候，鄉(xiāng)間人民也可以進城避免兵禍。古代的軍器均是非常簡單。所以在亂世時候，一堵城墻大可以保護城內(nèi)人民的生命財產(chǎn)。不但中國的城有這樣一種作用，就是古代歐洲各處的城也有同樣的用意，倫敦、巴黎在最初的時候也有一堵城墻圍起來的。但在歐洲各國，以后因為工商業(yè)的發(fā)達，人民大都集聚在城中，過城市的生活，城墻范圍以內(nèi)的地方就漸漸地不夠用了，所以就不得不逐漸推廣到城墻以外的地方。當(dāng)時又因為各項軍器的進步，一堵城墻就失去其從前的效用，沒有保護的能力，歐洲各城因此就早已把城墻拆去。城的地位也就因之而更變。
市就是買賣雜聚處的地方。凡聚集貨物為買賣的地方均稱為市，例如《易經(jīng)》上所說的“日中為市”，現(xiàn)在北京城內(nèi)的夜市、大市、小市等類。在從前的時候，“城”和“市”這兩個字是很有區(qū)別的：古代的“城”是保衛(wèi)的地方，是行政長官留駐之處；“市”只指一切的商場。只因城是一種保衛(wèi)界，其中的人民總是較多于別處，所以一切市場大都在城墻范圍以內(nèi)。以后又因為商業(yè)的發(fā)達，商場的推廣，從地方推廣到全國，再從全國推廣到全世界，往往全城以內(nèi)的人民大都以商業(yè)為生，所以有許多省城或縣城，如廣州、天津、上海之類，均已變成極大的商場。因此，城和市原有的區(qū)別此刻早已失去了，我們盡可以把“城”和“市”這兩個字連起來用，作為人群聚居地方的代名詞。
在法律上，各國的城市均有一種特殊的地位，和特別的權(quán)利，為其余各鄉(xiāng)區(qū)所沒有。各國城市在法律上的地位極不一致，其定義也完全不同，并且又非常復(fù)雜，這種問題我們可以暫不討論。在普通人民的眼光中看起來，城市這名詞又非常寬泛，無論極大的首都，或極小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均籠統(tǒng)地叫作城市。但從事實上著想，所謂城市也只是人類社會中的一種，這種社會非得有幾種特別的要素，方能和別種社會有所區(qū)別。我們?nèi)绻殉鞘械奶刭|(zhì)細細分析起來，就有三種主要的要素。
（一）地理的。有一塊確定的地方，其中大部分的空地均已造滿房屋。
（二）社會的。有大群的人民，很稠密地居住在這塊范圍很小的地方上。
（三）政治的。有一個地方政治機關(guān)，管理該地方上的公共事務(wù)。
把這三個要素合并起來，我們就可以下一個城市的定義：“城市是一個人民眾多的社會，占據(jù)一塊確定的、房屋稠密的地方，并有一個有組織的政治機關(guān)�！背烁鲊缮纤�(guī)定的各別的特點之外，這個定義把城市所有的特質(zhì)完全包括在內(nèi)了。
城市的重要早已為大家所承認。并且現(xiàn)今的學(xué)者又一致承認歐洲的文明是城市的出產(chǎn)品，舉凡一切物質(zhì)方面的，或思想方面的進步，均發(fā)生于幾個人口稠密的城市，然后再從城市之中傳布于各處。所以在各種社會哲學(xué)觀念之中，從亞里士多德直到斯賓塞，城市和國家進化這個問題均占了極重要的地位。各哲學(xué)家對于這問題雖有各種各樣的見解，但他們的興趣總一致集中于城市一方面。古代希臘和羅馬人民的生活，完全是一種城市的生活，他們甚而至于覺得在城市的范圍以外，生活是萬不能完備的。當(dāng)時國家的范圍只是城市的范圍，所以那時候的國家就叫作“城市國家”，兼有國家和城市的兩種特質(zhì)。那時候的一切生活，只是城市的生活；那時候的文化，也只是城市的文化。到了中世紀的時候，各處的城市卻衰敗了，這是因為日耳曼人民向來靠農(nóng)業(yè)為生，不慣城市的生活，他們侵入了羅馬以后，就覺得那種不自然的城市生活非常討厭，并把城市看作一切罪惡、一切惡習(xí)的中心點，所以極力主張恢復(fù)那種簡單的自然生活。在這種狀況之下，希臘羅馬那時候的興盛城市就沒有存在的余地。直到工業(yè)革命時代，經(jīng)濟的進化和城市的發(fā)達發(fā)生了連帶關(guān)系以后，人民對于城市的觀念才有一種根本的改變。到了現(xiàn)代那種進化的哲學(xué)觀念發(fā)生后，城市又變成文化的中心點。
這是人民對于城市的觀念的變遷。我們?nèi)绻麖臍v史事實一方面著想，我們就可以曉得那人民的集中確是文化進步的最主要原動力。城市的發(fā)達當(dāng)然也有危險和弊端連帶的發(fā)生出來，但這也是進化中所不能免去的事實。凡文化愈進步，人民的自治力愈不能缺少。有許多民族只因缺少自治能力，所以到了文化進步的時候，只能得到其弊病，而不能得其益處，其結(jié)果就使這類的民族不能存立于世界上。
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