在中國過去近四十多年的經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化水平提升過程中，土地管理制度發(fā)揮著非常重要的作用。隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，過去土地管理制度所帶來的制度紅利逐漸消退，土地管理制度越來越不適應(yīng)當前經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，亟待進行改革。
從當前我國所面臨的經(jīng)濟社會發(fā)展形勢來看，如何客觀公正的來看待過去城鎮(zhèn)化中的土地管理制度的作用，如何重新認識未來土地管理制度將能繼續(xù)發(fā)揮的作用，是當前土地管理制度改革的一個重要前提。
本書首先從過去三十年工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的歷程來看土地管理制度所形成的土地低成本的路徑，其次，從城鎮(zhèn)化的角度來分析土地管理制度的特征以及其演變的歷程，再次，從城鎮(zhèn)發(fā)展的角度分析了土地管理制度對經(jīng)濟社會產(chǎn)生的正反兩方面的作用，并在此基礎(chǔ)上總結(jié)了在土地財政制度下的中國城市經(jīng)營模式，*后，從城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展和激發(fā)活力、降低成本的角度提出了未來土地管理制度改革的政策建議。
本書認為，當前我國土地管理制度改革的時機已經(jīng)成熟，*關(guān)鍵的是如何破解當前土地管理制度改革的制度困境，從保護的思維定式轉(zhuǎn)向激活的發(fā)展觀。在傳統(tǒng)低成本的時代已經(jīng)走到盡頭的形勢下，如何更好地盤活空間資源，從制度內(nèi)部潛力的挖掘去創(chuàng)造新的低成本是改革的目標和方向。在土地改革過程中，應(yīng)該通過讓農(nóng)民更好的分享城鎮(zhèn)化的成果來保護農(nóng)民的利益，而不是維持現(xiàn)行體制不動。這是大勢所趨。
前 言
中國三十多年來城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，與土地制度的關(guān)系仍然在不斷發(fā)生演變。關(guān)于土地制度改革的研究主要立足于以下思路。一種思路是以國際經(jīng)驗和規(guī)律作為基本參照系和出發(fā)點，更多地強調(diào)從私有產(chǎn)權(quán)制度入手來調(diào)整現(xiàn)行的土地制度，以激發(fā)使用權(quán)轉(zhuǎn)換為所有權(quán)過程中的主體能量來釋放經(jīng)濟增長和城鎮(zhèn)化的活力。這一觀點在城鎮(zhèn)化高速增長前期關(guān)注于農(nóng)村集體土地所有者的基本權(quán)利，在后期偏重于釋放活力。另一種思路則是維護現(xiàn)行體制，保持現(xiàn)有的利益格局，以強調(diào)穩(wěn)定為主，在不觸動國有利益和財政利益的前提下，更多地偏重制度內(nèi)土地管理方式的調(diào)整。
從我國城鎮(zhèn)化的具體情況來看，參照國際土地制度的經(jīng)驗，從改革現(xiàn)行制度入手，無法完全說明前三十多年取得的巨大成就與土地制度之間千絲萬縷的聯(lián)系。如果從維持現(xiàn)行制度入手，繼續(xù)停留在小幅管理方式的改革，面臨的現(xiàn)實是以土地財政為基石的城市發(fā)展模式實際上已經(jīng)開始面臨挑戰(zhàn)，城鎮(zhèn)化已經(jīng)處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型期。因此，要求相應(yīng)地推進更大力度的土地管理制度的變革。
本研究在認真學習和貫徹中共十九大報告精神的前提下，試圖揭示中國特有的土地管理制度對城鎮(zhèn)化發(fā)展進程產(chǎn)生的全方位影響，在堅持現(xiàn)有國情和土地制度的基礎(chǔ)上，探索如何進一步釋放土地管理制度改革的能量，激發(fā)城鄉(xiāng)各類經(jīng)濟主體的活力，從而尋找促進城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟持續(xù)增長的動力源。
中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心，曾隸屬于原國務(wù)院體改辦，現(xiàn)是國家發(fā)改委直管的事業(yè)單位。中心長期參與中央、國務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化的政策文件的起草和咨詢，并指導(dǎo)和推廣了一批城市和小城鎮(zhèn)在發(fā)展改革方面的試點經(jīng)驗。中心曾幫助各級城鎮(zhèn)政府制定了幾百個經(jīng)濟社會發(fā)展、空間和土地利用規(guī)劃；并多次組織有關(guān)城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的大型國際論壇。
前言／1
第一章 中國城鎮(zhèn)化進程和未來發(fā)展趨勢／1
一 城鎮(zhèn)化發(fā)展進程及未來趨勢／3
二 關(guān)于城鎮(zhèn)化政策／5
第二章 中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的土地低成本路徑／17
一 非體制約束下的農(nóng)村工業(yè)化與小城鎮(zhèn)／19
二 基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)背景下的農(nóng)村城鎮(zhèn)化／20
三 農(nóng)村集體土地開發(fā)權(quán)自20世紀90年代后期被逐步限制／27
四 土地財政走向中國城鎮(zhèn)化的歷史舞臺／29
第三章 城鎮(zhèn)化進程中土地管理制度的特征及演變／35
一 中國土地公有制是區(qū)別于其他國家的重要制度／37
二 土地城市化的制度演變／40
三 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)困難重重／53
第四章 中國特色的土地管理制度的積極影響／61
一 低成本土地是快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)／63
二 土地財政對城鎮(zhèn)化的積極影響／66
第五章 土地管理制度在城鎮(zhèn)化進程中產(chǎn)生的問題／73
一 征地制度引發(fā)的城鄉(xiāng)社會矛盾在發(fā)生變化／75
二 土地指標的分配方式改變了我國城鎮(zhèn)化的格局／80
三 政府低價征地導(dǎo)致用地模式粗放／87
四 土地出讓模式影響城市功能的發(fā)揮／93
五 房地產(chǎn)成為城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)／103
六 城市債務(wù)問題日益突出／107
第六章 土地財政制度下的中國城市經(jīng)營模式／111
一 城市政府的利益導(dǎo)向／113
二 經(jīng)營城市的理念和制度性差異導(dǎo)致城市發(fā)展模式的不同／117
三 城市的經(jīng)營和發(fā)展模式面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)／124
第七章 土地管理制度轉(zhuǎn)型和改革的思路建議／127
一 推進土地管理制度改革的必要性／129
二 當前土地管理制度改革面臨的政策難點分析／131
三 土地管理制度改革的時機已經(jīng)成熟／134
四 推進城鎮(zhèn)化進程中土地管理制度改革的建議／137
附錄
專題研究一 增減掛鉤與指標交易／143
專題研究二 中國征地制度改革／163
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