前言

開啟新時代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)新征程

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)在管黨治黨、治國執(zhí)政中的根本作用，堅持黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨原則，堅持思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，堅持全面從嚴(yán)治黨與依規(guī)治黨緊密結(jié)合，嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生態(tài)，嚴(yán)格黨內(nèi)監(jiān)督，嚴(yán)厲懲治腐敗，有效地遏制住了腐敗多發(fā)高發(fā)勢頭，為開創(chuàng)治國理政新局面提供了堅實基礎(chǔ)和重要保證，為全面從嚴(yán)治黨提供了根本遵循和重要保障。

一、正確認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)的地位作用

全面依法治國，一方面要依靠國家的法律法規(guī)來治國理政，另一方面要依靠黨內(nèi)法規(guī)來管黨治黨。中國特色社會主義法治建設(shè)是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和國家法律法規(guī)建設(shè)并行推進(jìn)的雙軌模式，最終要形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的二元格局，實現(xiàn)依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)的目標(biāo)。一手抓依法治國，一手抓依規(guī)治黨，兩者并行不悖、緊密結(jié)合。依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，依法執(zhí)政是依法治國的核心關(guān)鍵。國家治理主要依靠國家法律規(guī)范體系，而要實現(xiàn)依法執(zhí)政，不僅要依靠國家法律規(guī)范體系，同時還要依靠黨內(nèi)法規(guī)制度體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，堅持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一，實現(xiàn)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的良性互動。因此，在中國特色社會主義進(jìn)入新時代以后，從全面依法治國戰(zhàn)略布局的政治高度來看待當(dāng)前的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，不僅有利于依法治國、依法執(zhí)政的實施開展，同時還有利于中國特色社會主義法治建設(shè)的推動推進(jìn)。

作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)制度體系關(guān)乎管黨治黨、治國執(zhí)政的成敗與否，因此，必須高度重視、認(rèn)真對待。對于學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)的作用意義可以從以下三方面來加以認(rèn)識。

首先，學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)是兩學(xué)一做學(xué)習(xí)教育的直接要求。2016 年2月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在全體黨員中開展學(xué)黨章黨規(guī)、學(xué)系列講話，做合格黨員學(xué)習(xí)教育方案》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹執(zhí)行。開展兩學(xué)一做學(xué)習(xí)教育，是堅持理論強(qiáng)黨、思想建黨、制度治黨緊密結(jié)合的有力抓手，是不斷加強(qiáng)黨的思想政治建設(shè)的有效途徑，為新形勢下落實全面從嚴(yán)治黨要求積累了成功經(jīng)驗。因此，學(xué)習(xí)黨章黨規(guī)是黨中央提出的重要要求，也是每一個黨員的重要義務(wù)。

其次，學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)是依法治國、依規(guī)治黨的必然要求。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視法治建設(shè)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要依法治國、依規(guī)治黨。黨的十八屆四中全會將形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)成為法治建設(shè)的重要組成部分，發(fā)揮著重要而積極的作用。十八屆四中全會是我國法治建設(shè)史上的一個里程碑，其最大貢獻(xiàn)是將黨內(nèi)法規(guī)體系納入了中國特色社會主義法治體系之中，從此之后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)本身就是中國特色社會主義法治建設(shè)的重要組成部分。

第三，學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)是提升黨員干部決策水平和工作能力的根本要求。學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)有助于提升黨員干部法治思維和依法辦事的能力。黨員干部是全面推進(jìn)依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，尤其是高級干部，要以身作則、以上率下。因此，黨中央明確提出，要把法治建設(shè)成效納入各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的指標(biāo)體系，作為衡量其工作能力的重要指標(biāo)，要把能不能遵守法律法規(guī)、能不能依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，在相同的條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強(qiáng)的干部。

因此，全體黨員都要自覺尊崇黨章、遵守黨規(guī)黨紀(jì)，充分認(rèn)清制度治黨、依規(guī)治黨的重大意義。治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。從推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的要求來看，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是長遠(yuǎn)之策、根本之策。從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化來看，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既是重要內(nèi)容，也是重要保障。所以新時代全面從嚴(yán)治黨要緊緊抓住黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)這個根本，用健全完善的法規(guī)制度體系，全面規(guī)范各級黨組織的工作、活動和全體黨員的行為，使黨組織更加堅強(qiáng)有力、黨員干部更加擔(dān)當(dāng)有為。

二、全面理解黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)特點及其研究方法

黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)特點是黨內(nèi)法規(guī)地位作用的理論呈現(xiàn)。與國家法律體系相比，黨內(nèi)法規(guī)在中國特色社會主義法治建設(shè)中具有獨特的政治地位和實踐作用，也具有獨特的性質(zhì)定位和規(guī)范特點，這些性質(zhì)特點集中體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)的雙重屬性上。

1. 理論性與實踐性。黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是一個理論問題，同時還是一個實踐問題。黨內(nèi)法規(guī)首先是一個理論問題，需要在理論上對黨內(nèi)法規(guī)的概念特征、性質(zhì)定位、原則作用、內(nèi)容體系、效力保障等進(jìn)行系統(tǒng)而深入的研究，這種理論研究既可以是形而上的，也可以是規(guī)范的，既可以是思辨的，也可以是實證的。在對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行理論建構(gòu)的同時，還要注意黨內(nèi)法規(guī)鮮明的實踐品格。黨內(nèi)法規(guī)來源于我們黨執(zhí)政興國實踐，是我們黨管黨治黨經(jīng)驗的總結(jié)，是我們黨治國理政智慧的結(jié)晶，是我們黨理論實踐創(chuàng)新的提升。因此，在黨內(nèi)法規(guī)研究中，要緊緊追隨黨內(nèi)法規(guī)的實踐面向，注重研究黨內(nèi)法規(guī)制定、實施、執(zhí)行過程中的具體問題和鮮活經(jīng)驗，而不能閉門造車、面壁空想、自說自話、自言自語。因此，在黨內(nèi)法規(guī)研究中，

形而上學(xué)的哲學(xué)思辨方法固然可以幫助我們加深對黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)的認(rèn)識，但黨內(nèi)法規(guī)的實踐本性決定了實證研究方法，如調(diào)查研究法、實地研究法、統(tǒng)計分析法，對于黨內(nèi)法規(guī)理論和實踐的發(fā)展更具有積極意義。

2. 法律性與政治性。黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是一個法律問題，同時還是一個政治問題。顧名思義，黨內(nèi)法規(guī)是用來規(guī)范黨組織和黨員行為的制度規(guī)范的總稱，因而黨內(nèi)法規(guī)的落腳點要落到法規(guī)上，要體現(xiàn)出當(dāng)然的法律屬性。實際上，黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)也是廣義法律規(guī)范的一種特殊表現(xiàn)形式，自然可以運用規(guī)范分析等一般法律原理、法律方法來對黨內(nèi)法規(guī)問題進(jìn)行研究和解釋。在關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性的同時，還要注意到黨內(nèi)法規(guī)的政治屬性。從本質(zhì)上看，黨內(nèi)法規(guī)以堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為目標(biāo)，以強(qiáng)烈的政治色彩和鮮明的政治取向為特征，以反映和實現(xiàn)黨的政治主張和政治目的為要求，體現(xiàn)出了黨內(nèi)法規(guī)鮮明的政治屬性。黨規(guī)姓黨，必須要保證黨內(nèi)法規(guī)的正確政治方向。黨內(nèi)法規(guī)本質(zhì)上是政治立法，必須要旗幟鮮明講政治。因此，在黨內(nèi)法規(guī)研究中，除了要學(xué)會運用傳統(tǒng)法學(xué)的規(guī)范分析方法，還應(yīng)該注重運用功能分析方法，來研究黨內(nèi)法規(guī)作為社會結(jié)構(gòu)的一個重要構(gòu)成要素，是如何與其他的社會結(jié)構(gòu)構(gòu)成要素（如國家法律、民間規(guī)范、道德習(xí)慣）相互作用和影響的，進(jìn)而如何對社會現(xiàn)實產(chǎn)生影響。

3. 歷史性與現(xiàn)實性。黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是一個歷史問題，同時還是一個現(xiàn)實問題。黨內(nèi)法規(guī)具有源遠(yuǎn)流長的發(fā)展歷史，早在1922 年7 月，中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會通過了《中國共產(chǎn)黨章程》，首次提出反帝反封建的民主革命綱領(lǐng)，對黨組織的設(shè)置、黨的會議制度、黨的紀(jì)律等作了規(guī)定。這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一個黨章，也是第一個正式黨內(nèi)法規(guī)。在1938 年的時候，毛澤東同志就明確提出過黨內(nèi)法規(guī)的概念。在對黨內(nèi)法規(guī)的歷史進(jìn)行回顧梳理的同時，我們要更加關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)的現(xiàn)實性。學(xué)習(xí)歷史、研究歷史是為了把握今天、開創(chuàng)明天。因此，在黨內(nèi)法規(guī)研究問題上，一個更重要的時代命題是研究在中國特色社會主義進(jìn)入新時代后，如何在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)下，深入推進(jìn)新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，如期保質(zhì)完成黨中央提出的到建黨100 周年時形成以黨章為根本、以準(zhǔn)則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系的任務(wù)目標(biāo)。因此，在對黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行研究的時候，要注重運用歷史分析的方法，運用發(fā)展、變化的觀點來總結(jié)黨內(nèi)法規(guī)歷史、分析黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)狀、規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)未來。

4. 事實性與價值性。黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是一個事實判斷問題，同時還是一個價值判斷問題。在哲學(xué)界最早區(qū)分事實判斷與價值判斷的是英國經(jīng)驗主義大師休謨。他首先提出了事實判斷與價值判斷的是應(yīng)當(dāng)之間的邏輯鴻溝，開啟了事實與價值二元分立的先河。在黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域同樣也存在著事實判斷與價值判斷的巨大鴻溝。黨內(nèi)法規(guī)首先是一種社會存在，是對社會現(xiàn)實中黨組織活動和黨員行為的一種抽象、概括和提煉。在黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中，黨內(nèi)法規(guī)雖然來源于社會現(xiàn)實，但它并不是簡單的對社會現(xiàn)實的直接描述與原初記載，而是凝聚著制定主體的價值選擇和價值判斷。所以，作為黨組織和黨員行為規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)，表象是各類條文規(guī)定，但其背后是反映立法者的價值取向，實際上是價值判斷的結(jié)果。因此，在表述形式上，黨內(nèi)法規(guī)通常以應(yīng)當(dāng)可以必須不得等詞語為主，而這些詞語無一例外都是價值判斷意義上的用語。因此，在對黨內(nèi)法規(guī)條文進(jìn)行解釋應(yīng)用時，要運用價值分析的方法，溯清條文背后的價值因素，探究條文背后的價值取向。

5. 本土性與國際性。黨內(nèi)法規(guī)不僅僅是一個本土性問題，同時還是一個國際性問題。黨內(nèi)法規(guī)是我們黨管黨治黨的重要依據(jù)，必須要堅持從我國基本國情出發(fā)，以中國特色社會主義道路、理論體系、制度、文化為根本遵循，同改革開放不斷深化相適應(yīng)，總結(jié)和運用我們黨管黨治黨、治國執(zhí)政的成功經(jīng)驗，發(fā)展符合中國實際、具有中國特色、體現(xiàn)政黨發(fā)展規(guī)律的黨內(nèi)法規(guī)，為全面從嚴(yán)治黨提供理論指導(dǎo)和學(xué)理支撐。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)離不開對于國外政黨法規(guī)的合理借鑒。2017 年11 月30 日至12 月3 日舉行的中國共產(chǎn)黨與世界政黨高層對話會的一個重要目的就是希望與各國政黨相互借鑒治黨治國經(jīng)驗，共同提高執(zhí)政和參政能力。開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，應(yīng)當(dāng)積極借鑒國外法治有益經(jīng)驗，但決不照搬外國法治制度和模式。

因此，在黨內(nèi)法規(guī)研究中，應(yīng)該積極運用比較分析方法，既立足本土又著眼世界，在堅持本土性的同時，積極研究總結(jié)國外政黨法規(guī)制度建設(shè)的發(fā)展歷程，總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，加以合理借鑒吸收。

三、深入推進(jìn)新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

在黨中央的高度重視和有力領(lǐng)導(dǎo)之下，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)適應(yīng)了革命時期、建設(shè)時期、改革時期等不同歷史時期的環(huán)境和使命，從無到有，從簡到繁，從自發(fā)到自覺，從單項制定到統(tǒng)籌推進(jìn)，取得了顯著成績。

第一，黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)籌機(jī)制不斷發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，必須有計劃、有步驟地推進(jìn)，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的系統(tǒng)性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性。為了確保黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的統(tǒng)籌性，強(qiáng)化頂層設(shè)計，突出規(guī)劃指導(dǎo)，黨中央分別于2013 年11 月、2018 年2 月頒布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（20132017 年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（20182022 年）》，對未來一段時間的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)行部署安排，極大地加快了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進(jìn)程，有力地推動了黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)步伐。

第二，黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐步完善。在黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展過程中，黨內(nèi)法規(guī)制度體系逐步趨向科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，逐漸形成了以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，黨內(nèi)工作和黨內(nèi)生活等黨內(nèi)主要方面基本實現(xiàn)了有規(guī)可依、有章可循。下一步要繼續(xù)增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，確保到建黨100 周年時全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

第三，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力度不斷加大。法律的生命在于實施。習(xí)近平同志在參加河南省蘭考縣委常委班子專題民主生活會時指出，再好的制度如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎，所以要增強(qiáng)制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人，做到制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)上，黨中央通過嚴(yán)格落實、嚴(yán)厲督促、嚴(yán)肅問責(zé)等一系列手段措施，建立了一整套行之有效的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機(jī)制，確保黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行、落地生根，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)取得了令人矚目的成效。

第四，黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)制不斷健全。在中央層面成立了專門的黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)中辦法規(guī)局，在各地各部門也在不斷推動建立黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)。為了完善黨內(nèi)法規(guī)制度工作體制機(jī)制，統(tǒng)籌推進(jìn)中央黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，2015 年8 月，黨中央還專門建立了中央黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會議制度，由中辦法規(guī)局、中央紀(jì)委、中組部、中宣部等14 個部門參加，對推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)起到了較好的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用。

黨的十九大正式提出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。進(jìn)入新時代后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)也面臨著新要求新任務(wù)新目標(biāo)。新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，要牢牢把握正確政治方向，堅持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，堅持整體推進(jìn)和重點突破結(jié)合，堅持制定和實施并重，扎實推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)各項工作。新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)該著重解決以下幾個突出問題：首先，制度是前提。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的前提是有規(guī)可依、有章可循，這就要求要加大黨內(nèi)法規(guī)制定力度，盡快完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系。現(xiàn)在，雖然黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量相對已經(jīng)不少了，但是從全面從嚴(yán)治黨法規(guī)體系來說，這些黨內(nèi)法規(guī)的數(shù)量還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，距離形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系還有較大差距。因此，需要繼續(xù)加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，大力推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)體系化進(jìn)程。其次，執(zhí)行是關(guān)鍵。黨內(nèi)法規(guī)制度制定出來之后，必須確保能夠行之有效。一分部署，九分執(zhí)行，制度規(guī)范再多，如果發(fā)揮不了應(yīng)有的制度約束力、執(zhí)行力，就是毫無意義的空氣震動，因而需要進(jìn)一步加大黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力建設(shè)。第三，人才是基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)相對于國家法律法規(guī)體系來說，畢竟還是一個新鮮事物。相對于國家法律方面的研究，從事黨內(nèi)法規(guī)研究的人還不是太多，因此，要大力加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)隊伍建設(shè)，加大對黨內(nèi)法規(guī)研究力度，為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)提供源源不斷的人才保障。最后，組織是保證。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作為管黨治黨的制度依據(jù)，主要是靠各級黨委、黨組的重視。有了黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)才能取得更大的進(jìn)展，因此，必須堅持和加強(qiáng)黨對黨內(nèi)法規(guī)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。

新時代催生新思想，新時代當(dāng)有新作為。在新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，我們要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重要指示精神，牢牢把握黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的正確方向，以黨章為根本依據(jù)，切實反映黨的意志主張，體現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨要求，堅持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)，依靠黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，依靠國家法律治國理政，全面落實黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)各項任務(wù)，努力開創(chuàng)新時代黨內(nèi)法規(guī)事業(yè)新局面。