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自2014年以來，地方政府和社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目熱情高漲，PPP市場(chǎng)空前爆發(fā)。PPP模式促使一批轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項(xiàng)目落地，還促進(jìn)了行政體制、財(cái)政體制和投融資體制改革，減輕了地方政府的債務(wù)壓力，但PPP在迅猛發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了諸多問題。作者結(jié)合自身理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從PPP相關(guān)理論、PPP行政管理、PPP實(shí)務(wù)操作三個(gè)維度對(duì)PPP模式進(jìn)行剖析，試圖幫助大家更加深入的了解PPP模式，規(guī)范PPP運(yùn)作，促進(jìn)PPP事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

與其他PPP出版物相比，至少有以下幾個(gè)亮點(diǎn)：1、在PPP推廣之初，作者已深刻認(rèn)識(shí)到了PPP與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)系，認(rèn)為PPP是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，具有創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的屬性。2、在財(cái)政部87號(hào)文件出臺(tái)之前，地方政府熱衷于通過政府購買服務(wù)方式進(jìn)行工程建設(shè)的時(shí)候，作者已深刻認(rèn)識(shí)到了該行為的違法性與危害性，曾在多個(gè)場(chǎng)合指出政府購買服務(wù)操作已經(jīng)背離了政府購買服務(wù)的本質(zhì)，應(yīng)當(dāng)予以糾正，財(cái)政部87號(hào)文件的出臺(tái)充分體現(xiàn)了作者的政策前瞻性。3、作者明確提出PPP具備可仲裁性，推動(dòng)成立了中國*家PPP仲裁院鄭州仲裁委員會(huì)政府和社會(huì)資本合作仲裁院，其提出的應(yīng)將仲裁作為PPP糾紛爭議解決機(jī)制正式被寫入國務(wù)院法制辦起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》（征求意見稿）。4、作者參加了國務(wù)院PPP立法調(diào)研現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，并做了《PPP立法需要重點(diǎn)解決的問題》主題發(fā)言，提出了26條立法建議，多條被《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》（征求意見稿）采納，在該文件出臺(tái)以后，作者又針對(duì)征求意見稿提出了自己的思考和建議，在建議中，對(duì)PPP和政府采購、PPP和政府投資、PPP和地方債等多方面提出了自己獨(dú)到的見解，是對(duì)PPP理論的重大突破，如PPP的政府采購，作者認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目中，政府不投資或很少投資，PPP不應(yīng)該是政府采購，而應(yīng)該是政府采購之外的一種公共采購，PPP采購的上位法不應(yīng)為政府采購法，而是公共采購的相關(guān)法律，國務(wù)院可以對(duì)PPP采購作出特別程序規(guī)定，從而跳出政府采購法的束縛，簡化PPP采購程序，回歸PPP本源……作者的建議受到了國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。5、EPC模式所體現(xiàn)的總承包人對(duì)工程造價(jià)、質(zhì)量、工期風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，充分契合了PPP的績效評(píng)價(jià)特性，作者對(duì)PPP中EPC模式的運(yùn)用也提出了自己的獨(dú)到觀點(diǎn)。

自序

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的重大判斷，形成以新發(fā)展理念為指導(dǎo)、以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線、以創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為經(jīng)濟(jì)動(dòng)力的政策框架。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，可以有效解決政府財(cái)政壓力過大與人民群眾對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求不斷增長之間的矛盾，順應(yīng)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的調(diào)控思路，是主動(dòng)適應(yīng)、把握、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的生動(dòng)體現(xiàn)。

自2014年國家大力推廣PPP模式以來，PPP項(xiàng)目在各地呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，促使一批轉(zhuǎn)型發(fā)展和民生保障項(xiàng)目落地，對(duì)改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)起了重要作用。然而，PPP模式也出現(xiàn)了社會(huì)資本融資杠桿倍數(shù)過高、明股實(shí)債、政府變相兜底等問題，積累了一些隱性風(fēng)險(xiǎn)，這與十八大以來防控金融風(fēng)險(xiǎn)的金融改革總基調(diào)相悖。

2017年是我國PPP項(xiàng)目逐步走向規(guī)范發(fā)展的一年，4月，財(cái)政部等六部委下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))，11月，財(cái)政部、國資委相繼印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國資發(fā)財(cái)管〔2017〕192號(hào)），明確應(yīng)當(dāng)規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，遏制地方政府及央企的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，客觀上PPP開始呈現(xiàn)收緊態(tài)勢(shì)。時(shí)至今日，PPP的關(guān)鍵詞依然是規(guī)范，各地應(yīng)在規(guī)范的基礎(chǔ)上剔除不適合PPP操作的項(xiàng)目，整改不符合PPP操作流程的項(xiàng)目，使PPP項(xiàng)目規(guī)范健康生長。

筆者是長期從事PPP理論研究與實(shí)務(wù)操作的法律工作者，本書內(nèi)容全部來源于筆者過去創(chuàng)作的文稿與講稿。全書分為理論篇、管理篇、實(shí)務(wù)篇三個(gè)部分，從PPP的基礎(chǔ)理論、政府部門對(duì)PPP項(xiàng)目的管理政策、PPP模式在實(shí)務(wù)操作中應(yīng)注意的問題三個(gè)維度對(duì)PPP模式進(jìn)行剖析，反映了筆者在PPP項(xiàng)目發(fā)展、繁榮、逐步走向規(guī)范生長這一歷史進(jìn)程中的思考與見解。

博學(xué)而篤志，切問而近思。謹(jǐn)以此言此書獻(xiàn)給廣大讀者，希望拋磚引玉，促進(jìn)當(dāng)前防控金融風(fēng)險(xiǎn)背景下PPP領(lǐng)域的交流與討論，推動(dòng)PPP模式在中國的健康規(guī)范發(fā)展。書中難免有疏漏不足之處，敬請(qǐng)廣大讀者批評(píng)指正！

李貴修

2018年10月

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