新中國(guó)六十多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了極為曲折坎坷的發(fā)展歷程。伴隨著互助組、初級(jí)社、高級(jí)社、人民公社等經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)的變化，我國(guó)農(nóng)村土地制度也從最初土地改革確立的“農(nóng)民所有，個(gè)體經(jīng)營(yíng)”，逐步演化為改革開放前具有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的“集體所有，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”。1978年安徽鳳陽(yáng)小崗村18位農(nóng)民發(fā)起“大包干”生產(chǎn)責(zé)任制，拉開了新一輪農(nóng)村土地制度改革的序幕，在得到黨的政策肯定和推行后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制最終為憲法、法律所確認(rèn)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制通過(guò)所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民為自己種地”，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種地的積極性，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率在短期內(nèi)得到了快速的提高。
　　然而，隨著我國(guó)改革開放的不斷推進(jìn)，特別是城市建設(shè)的快速發(fā)展對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力形成了巨大需求，為嚴(yán)格的“承包戶家庭經(jīng)營(yíng)”意義上的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度帶來(lái)了日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、委托代耕等方式將承包地交由第三方實(shí)際經(jīng)營(yíng)的實(shí)踐在推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不久便在全國(guó)各地逐步蔓延開來(lái)。為適應(yīng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要，充分反映農(nóng)民的利益訴求，從20個(gè)世紀(jì)80年代中期開始（1984年“中央l號(hào)文件”允許土地轉(zhuǎn)包），嚴(yán)格的“承包戶家庭經(jīng)營(yíng)”便首先在政策上出現(xiàn)了松動(dòng)。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有前提下，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地充分利用、提高土地利用效率為基本取向的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革實(shí)際上此時(shí)就已開始。通過(guò)《憲法》修正（1988年）和《土地管理法》（1988年）的修改，土地流轉(zhuǎn)的合法性隨即得到了法律的認(rèn)可。
　　20世紀(jì)90年代中期（自1995年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》開始），農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革開始在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的名義下推行。2002年《農(nóng)村土地承包法》及2009年《物權(quán)法》均專門規(guī)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。然而，從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐來(lái)看，一方面，絕大多數(shù)的土地流轉(zhuǎn)實(shí)際上是農(nóng)戶保留承包經(jīng)營(yíng)權(quán)前提下，通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式而進(jìn)行的土地實(shí)際經(jīng)營(yíng)層面的權(quán)利流轉(zhuǎn)，而非承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的轉(zhuǎn)移（如轉(zhuǎn)讓、互換等，雖然法律認(rèn)可，但占比不大），名義上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會(huì)實(shí)際發(fā)生的在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再度分離前提下進(jìn)行的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)嚴(yán)重的脫節(jié)；另一方面，對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，他們并不愿意永久地喪失農(nóng)村土地利益，而可能使其永遠(yuǎn)失去與農(nóng)村土地聯(lián)系的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”無(wú)疑會(huì)增加其對(duì)永久喪失土地的擔(dān)憂，因而，不僅不利于提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，甚至?xí)�成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的巨大障礙。為及時(shí)響映農(nóng)民的呼聲，并為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更好的制度條件，中央及時(shí)出臺(tái)了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革舉措（2014年“中央1號(hào)文件”），在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，通過(guò)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，搞活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。