前言
我國現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度是新中國成立以后所確立的保障農(nóng)民基本生存和生活發(fā)展的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。在60多年的發(fā)展過程中，宅基地對農(nóng)民安居和農(nóng)村穩(wěn)定起到了非常重要的作用�！耙粦粢徽�”等制度的規(guī)定對我國耕地保護(hù)和糧食安全意義明顯。但是，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)村人口涌入城市尋求發(fā)展。再加上原有制度設(shè)計(jì)的缺陷等原因，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置的宅基地和閑置房屋，造成了大量土地資源的浪費(fèi)。不僅對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)非常不利，而且會影響我國農(nóng)村社會的穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國閑置的宅基地占到全國宅基地?cái)?shù)量的10%，如果按照實(shí)際占用面積來算，相當(dāng)于2400萬畝土地的浪費(fèi)，數(shù)量驚人。因此，研究閑置宅基地的治理問題，既是新時(shí)期我國土地集約節(jié)約利用的實(shí)際需要，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要途徑，對維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會有重要意義。
本書按照提出問題→文獻(xiàn)梳理→實(shí)證調(diào)研→發(fā)現(xiàn)問題→因素分析→提出對策的思路展開論述，運(yùn)用文獻(xiàn)梳理、實(shí)證調(diào)研和系統(tǒng)分析的方法，對閑置宅基地的相關(guān)概念、我國宅基地閑置情況、閑置宅基地治理的基本原理和原則以及可行性、閑置宅基地的流轉(zhuǎn)、閑置宅基地的有償退出、閑置宅基地的開發(fā)利用等方面系統(tǒng)研究，提出了我國治理閑置宅基地的具體制度建議。主要內(nèi)容包括：
第一章主要介紹了農(nóng)村閑置宅基地的基本情況。一是區(qū)別了閑置土地、閑置宅基地、閑置房屋、“空心村”等相關(guān)概念，認(rèn)為閑置宅基地屬于閑置土地（其中包括城市閑置土地和耕地拋荒等）的一種類型，主要是由于房屋的閑置導(dǎo)致了宅基地的閑置。當(dāng)閑置宅基地達(dá)到一定規(guī)模的時(shí)候就會形成“空心村”。通過文獻(xiàn)梳理和實(shí)際調(diào)研，發(fā)現(xiàn)目前我國閑置宅基地的面積大約占到全國宅基地面積的10%，而且遠(yuǎn)郊和近郊閑置情況不同。根據(jù)宅基地閑置的情況，將閑置宅基地分為絕對閑置與相對閑置、長期閑置與短期閑置、全部閑置與部分閑置、故意閑置與無意閑置、自愿閑置與被迫閑置、近郊閑置與遠(yuǎn)郊閑置等類型。二是對閑置宅基地的形成原因進(jìn)行了分析，提出由于傳統(tǒng)文化及歷史的原因以及利益驅(qū)動等主觀原因，城鎮(zhèn)化的歷史必然和村莊規(guī)劃不合理等客觀原因造成了宅基地的閑置。這些閑置的宅基地不僅影響我國農(nóng)村社會穩(wěn)定，而且對我國土地資源造成了極大的浪費(fèi)。
第二章是通過實(shí)證調(diào)研提出問題，并以此為基礎(chǔ)對閑置宅基地治理進(jìn)行分析。筆者分別于2014年8月和2015年7月前往古浪縣和張家川回族自治縣進(jìn)行調(diào)研。主要圍繞農(nóng)村土地的確權(quán)頒證情況，宅基地的閑置情況，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)、退出和土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)等問題展開調(diào)研，較為全面地掌握了古浪縣和張家川縣農(nóng)村土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)和退出等相關(guān)問題的第一手資料。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，閑置宅基地在農(nóng)村普遍存在隱形流轉(zhuǎn)，而且由于確權(quán)頒證的滯后性，導(dǎo)致糾紛也比較多。就宅基地的退出來看，兩個(gè)縣通過利用新農(nóng)村建設(shè)引導(dǎo)農(nóng)民退出宅基地，同時(shí)提供相應(yīng)的就業(yè)途徑和補(bǔ)助來保障農(nóng)民退出宅基地的生活。但是也存在亂占亂建、監(jiān)管不力、非法流轉(zhuǎn)和強(qiáng)制退出等問題。同時(shí)，從農(nóng)民、村集體經(jīng)濟(jì)組織和政府三方分析了對閑置宅基地治理的不同態(tài)度。
第三章介紹了閑置宅基地治理的現(xiàn)有規(guī)定和實(shí)踐，并進(jìn)行簡要的分析與評價(jià)。從我國目前現(xiàn)有的規(guī)定來看，我國沒有明確的關(guān)于閑置宅基地及其治理的法律規(guī)定，只是在《土地管理法》和其他部門規(guī)章中提到要合理利用閑置宅基地。地方政府中廣西壯族自治區(qū)和浙江省淳安縣分別出臺了專門的閑置宅基地治理辦法。分析現(xiàn)有的這些規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)有的關(guān)于閑置宅基地治理的規(guī)定雖然數(shù)量多，但是存在效力層次低、規(guī)定混亂等問題。即便是地方出臺的關(guān)于閑置宅基地治理的文件，對閑置宅基地的定義、治理措施等都存在不同的規(guī)定。我國目前已經(jīng)存在的農(nóng)村宅基地改革模式主要有市場機(jī)制下的有償使用模式，上海、嘉興、天津等地實(shí)行的宅基地?fù)Q房模式，農(nóng)房（宅基地）抵押模式和成都的聯(lián)建房模式。但是，都存在對現(xiàn)有法律的突破、試點(diǎn)的局限性等問題。因此，應(yīng)該在全國范圍內(nèi)進(jìn)行閑置宅基地的調(diào)查研究，綜合考慮各地區(qū)的實(shí)際情況，合理界定閑置宅基地的適用對象和范圍，有序分類，制定閑置宅基地治理的全國統(tǒng)一性規(guī)定。
第四章主要圍繞閑置宅基地治理的理論基礎(chǔ)、必要性和可行性、基本原則進(jìn)行分析。合理清晰的產(chǎn)權(quán)界定是閑置宅基地治理的前提，保障農(nóng)民的基本生存和土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)是治理的核心，實(shí)現(xiàn)效率和公平的兼顧以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是閑置宅基地治理的重要價(jià)值和目標(biāo)。因此，在閑置宅基地治理中必須堅(jiān)持明晰產(chǎn)權(quán)、保障農(nóng)民權(quán)益，因地制宜，實(shí)施耕地保護(hù)和用途管制，公眾參與，使農(nóng)民成為主體，規(guī)劃先行，嚴(yán)格落實(shí)執(zhí)行的原則。閑置宅基地的治理不僅是促進(jìn)土地節(jié)約保護(hù)的需要，而且是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益和維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展的需要。閑置宅基地治理的可行性是建立在國家、地方和農(nóng)民三個(gè)層面的基礎(chǔ)支撐之上的。有國家法律政策層面的制度支持、地方政府的積極實(shí)踐、農(nóng)民要求治理的強(qiáng)烈意愿，才能實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的有效治理。
第五章對閑置宅基地的流轉(zhuǎn)和未來制度設(shè)計(jì)進(jìn)行了研究。通過考察我國宅基地流轉(zhuǎn)的歷史及其規(guī)定，認(rèn)為應(yīng)該積極推進(jìn)閑置宅基地的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和利益的保護(hù)。從目前法律規(guī)定來看，除了在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行宅基地的抵押流轉(zhuǎn)之外，其他地方仍然不允許宅基地的流轉(zhuǎn)。但是實(shí)踐中存在大量的隱形流轉(zhuǎn)，包括對閑置宅基地的買賣等。這些隱形流轉(zhuǎn)存在很多問題，包括集體收益的損失、交易安全存在隱患、隨意變更土地用途導(dǎo)致的土地管制失效和收益分配不公所引發(fā)的農(nóng)民利益損失。導(dǎo)致這些問題出現(xiàn)的主要原因是現(xiàn)有土地供求關(guān)系失衡、城鄉(xiāng)利益關(guān)系失衡、政府監(jiān)管和法律規(guī)定缺位等。實(shí)行農(nóng)民自愿，體現(xiàn)農(nóng)民主體地位原則，兼顧效益與保障原則，強(qiáng)化政府盡責(zé)監(jiān)督原則和引導(dǎo)利益合理分配的原則，合理設(shè)計(jì)閑置宅基地流轉(zhuǎn)的條件和程序，允許閑置宅基地通過買賣、抵押、出租、征收、繼承等方式實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)。同時(shí)，通過稅收、偏遠(yuǎn)地區(qū)宅基地的復(fù)墾和轉(zhuǎn)移支付等利益分享機(jī)制、社會保障機(jī)制和監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制來實(shí)現(xiàn)閑置宅基地的有效流轉(zhuǎn)。
第六章對閑置宅基地的有償退出進(jìn)行了研究。認(rèn)為閑置宅基地的退出主體應(yīng)該是農(nóng)民，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下進(jìn)行退出，不能強(qiáng)制農(nóng)民上樓。部分省市的退出實(shí)踐是閑置宅基地退出的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)，而隨著宅基地自愿有償退出試點(diǎn)改革的推行，將使閑置宅基地的退出獲得制度支持。但是通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中影響農(nóng)民退出宅基地的關(guān)鍵因素主要是啟動主體的差異、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式的不同、配套措施的完善與否、宅基地所處位置等其他因素。這些因素導(dǎo)致在閑置宅基地退出中出現(xiàn)農(nóng)民主體地位的缺失與利益的受損和宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序混亂，再加上缺乏相關(guān)銜接機(jī)制和后續(xù)治理機(jī)制，使農(nóng)民不愿意退出閑置宅基地，宅基地退出工作較難推進(jìn)。應(yīng)該制訂明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序、加快建立相關(guān)配套機(jī)制建設(shè)，如推進(jìn)戶籍制度改革、相關(guān)就業(yè)政策的銜接、完善城鄉(xiāng)教育政策的銜接、建立統(tǒng)一的土地市場、建立“逆城市化”的保障機(jī)制等，同時(shí)要建立合理的利益分配機(jī)制，限制政府在退出中進(jìn)行收益的權(quán)利，使農(nóng)民能夠真正享受閑置宅基地退出的利益。
第七章主要討論分析了閑置宅基地的開發(fā)利用模式。以國家提倡和推動的休閑農(nóng)業(yè)為視角，結(jié)合目前我國已經(jīng)存在的閑置宅基地整體開發(fā)模式、“農(nóng)家樂”模式和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，論述了閑置宅基地開發(fā)利用的重要現(xiàn)實(shí)意義。隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展和互聯(lián)網(wǎng)農(nóng)業(yè)的出現(xiàn)，使農(nóng)村宅基地的價(jià)值得以增加，應(yīng)該鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通過建造物流園區(qū)和信息服務(wù)站有效利用閑置宅基地。筆者認(rèn)為，閑置宅基地的開發(fā)利用，不僅可以有效提高宅基地使用效率，而且可以增加農(nóng)民收入，美化農(nóng)村環(huán)境，但是也要在符合土地利用規(guī)劃和管制的前提下進(jìn)行開發(fā)利用。由政府提供開發(fā)利用的平臺，引入社會資金共同開發(fā)運(yùn)營，最大限度地發(fā)揮宅基地的作用，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。
第八章是關(guān)于閑置宅基地治理的具體制度設(shè)計(jì)與建議。應(yīng)該加強(qiáng)閑置宅基地的治理，制定農(nóng)村宅基地管理法，用專章規(guī)定閑置宅基地的治理問題，通過多種途徑實(shí)現(xiàn)閑置宅基地治理的有效性。結(jié)合前面提到的閑置宅基地的流轉(zhuǎn)、退出和開發(fā)利用，制定閑置宅基地治理的具體條文，并進(jìn)行了說明。同時(shí)提出要進(jìn)行相關(guān)配套措施的完善，如實(shí)施超標(biāo)宅基地的有償使用、考慮“逆城市化”下的返鄉(xiāng)農(nóng)民住房保障、注重農(nóng)村傳統(tǒng)文化的傳承與發(fā)展、借助精準(zhǔn)扶貧和生態(tài)移民的方式、設(shè)立國家再擔(dān)�；�金保障農(nóng)宅抵押的實(shí)現(xiàn)等。并對這些措施進(jìn)行可行性分析，希望能對我國閑置宅基地制度改革起到一定的參考意義。