區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，東、中、西、東北四大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距呈縮小趨勢(shì)，但區(qū)域基本公共服務(wù)非均衡狀況仍未根本改善，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)政體制作為推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的核心制度保障，若其安排不合理，會(huì)引發(fā)區(qū)域公共服務(wù)供給失衡。據(jù)此，本書(shū)以探究區(qū)域基本公共服務(wù)均等化與財(cái)政體制的關(guān)聯(lián)性為研究起點(diǎn)，評(píng)估財(cái)政體制對(duì)區(qū)域公共服務(wù)均衡的影響效應(yīng)，旨在通過(guò)財(cái)政體制改革來(lái)促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。在理論上，有助于完善統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展理論、公共服務(wù)均等化理論和財(cái)政均等化理論。在現(xiàn)實(shí)中，為縮小基本公共服務(wù)的區(qū)域差距設(shè)計(jì)一套可操作性的財(cái)政體制改革方案，可為在現(xiàn)代財(cái)政制度框架下，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均衡發(fā)展提供制度保障，以爭(zhēng)取到2020年實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)時(shí)，基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

首先，構(gòu)建區(qū)域基本公共服務(wù)均等化與財(cái)政體制的關(guān)聯(lián)機(jī)制，以形成分析框架。

區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)性分析包括經(jīng)濟(jì)學(xué)路徑、內(nèi)涵、特征、基本模式、均等化標(biāo)準(zhǔn)等；財(cái)政體制的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯是事權(quán)劃分、財(cái)權(quán)配置及轉(zhuǎn)移支付。兩者的關(guān)聯(lián)性體現(xiàn)為財(cái)政體制對(duì)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的作用機(jī)理，主要從其內(nèi)在四要素事權(quán)劃分、財(cái)力分配、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算控制來(lái)分別論證，終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

區(qū)域公共服務(wù)均衡供給與財(cái)政體制變遷可劃分為三個(gè)重要?dú)v史時(shí)期，以歸納不同區(qū)域發(fā)展格局下財(cái)政體制是如何動(dòng)態(tài)地影響區(qū)域公共服務(wù)均衡供給的。19491978年實(shí)施均衡發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，配合以統(tǒng)收統(tǒng)支下的集權(quán)型財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)的是低水平的公共服務(wù)平衡。19792000年采取了效率優(yōu)先的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，財(cái)政包干制及早期的分稅制引發(fā)公共服務(wù)供給的區(qū)域失衡。2001年以后在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下，以民生為導(dǎo)向的財(cái)政體制改革有效地促進(jìn)了區(qū)域基本公共服務(wù)均衡發(fā)展。

其次，測(cè)算區(qū)域基本公共服務(wù)均等化水平。

運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)法設(shè)計(jì)了一套區(qū)域公共服務(wù)均等化水平指標(biāo)體系。所統(tǒng)計(jì)的年份中，區(qū)域基本公共服務(wù)均等化水平在不斷提升。區(qū)域公共服務(wù)均衡水平縱向比較顯示，多數(shù)公共服務(wù)的區(qū)域總體泰爾指數(shù)呈下降趨勢(shì)，說(shuō)明區(qū)域基本公共服務(wù)的均衡水平在提升。區(qū)域公共服務(wù)均衡水平橫向比較發(fā)現(xiàn)，基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、基礎(chǔ)教育及社會(huì)保障服務(wù)的區(qū)域均衡水平相對(duì)較低，而環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生服務(wù)的區(qū)域均衡水平相對(duì)較高。對(duì)泰爾指數(shù)分解后，發(fā)現(xiàn)多數(shù)公共服務(wù)的區(qū)域內(nèi)差距對(duì)區(qū)域總體差距的貢獻(xiàn)率達(dá)到80%以上，而東部地區(qū)與西部地區(qū)的貢獻(xiàn)率占據(jù)區(qū)域內(nèi)差距的主導(dǎo)。要縮小區(qū)域基本公共服務(wù)的總體差距，應(yīng)著眼于縮小東部地區(qū)內(nèi)、西部地區(qū)內(nèi)、區(qū)域間的公共服務(wù)差距。

再次，主要按照區(qū)域公共服務(wù)的財(cái)政支出均衡性區(qū)域公共服務(wù)的財(cái)力均衡性轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域公共服務(wù)均衡性這樣一個(gè)邏輯順序，來(lái)評(píng)估財(cái)政體制對(duì)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的影響效應(yīng)。

在財(cái)政體制對(duì)區(qū)域基本公共服務(wù)供給的影響效果檢驗(yàn)中，發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付、一般預(yù)算收入及人均公共服務(wù)支出對(duì)地區(qū)公 共服務(wù)供給產(chǎn)生顯著的正效應(yīng)，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有顯著的負(fù)效應(yīng)。

多維視角下衡量區(qū)域公共服務(wù)的財(cái)政支出均衡水平，顯示區(qū)域公共服務(wù)投入差距呈縮小趨勢(shì)。泰爾指數(shù)測(cè)度結(jié)果顯示，均等化程度從高到低依次為：社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施。各項(xiàng)公共服務(wù)支出的區(qū)域內(nèi)差距對(duì)區(qū)域總體差距的貢獻(xiàn)率為70%80%，其中，東部、西部?jī)?nèi)的差距占據(jù)區(qū)域內(nèi)差距的主導(dǎo)。

區(qū)域公共服務(wù)的財(cái)力均等化狀況表現(xiàn)為，區(qū)域財(cái)力初次分配的差異呈縮小趨勢(shì)，區(qū)域間(44.16%)、東部地區(qū)(48.47%)內(nèi)部的財(cái)力差距是造成區(qū)域財(cái)力初次分配差異的主導(dǎo)因素。區(qū)域財(cái)力再分配的均衡水平不斷改善，而區(qū)域間(24.64%)、東部(56.02%)、西部(15.58%)內(nèi)部財(cái)力差異是引起區(qū)域財(cái)力再分配不均等的主導(dǎo)因素。對(duì)區(qū)域間財(cái)力均等化缺口估算發(fā)現(xiàn)：在全國(guó)財(cái)力均衡情況下，東北(9.16%)、西部地區(qū)(16.97%)獲取了更多的財(cái)力份額，而中部地區(qū)(－14.66%)分享的財(cái)力嚴(yán)重不足，東部地區(qū)(－3.44%)達(dá)到財(cái)力均衡的基本標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)區(qū)域內(nèi)財(cái)力均等化缺口估算發(fā)現(xiàn)：東部地區(qū)的財(cái)力缺口顯著；中部地區(qū)的財(cái)力缺口較小；東北地區(qū)的財(cái)力均等化程度最高；西部地區(qū)的財(cái)力缺口波動(dòng)最大。

轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域財(cái)力均等化效應(yīng)顯示，轉(zhuǎn)移支付對(duì)區(qū)域總體財(cái)力分配產(chǎn)生較大的正效應(yīng)，近幾年維持在60%以上。轉(zhuǎn)移支付對(duì)區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間的財(cái)力均等化效應(yīng)在逐漸增強(qiáng)，而就單個(gè)區(qū)域來(lái)看，轉(zhuǎn)移支付有效縮小了東部、中部、東北地區(qū)內(nèi)的財(cái)力差異，但對(duì)西部地區(qū)內(nèi)部的財(cái)力差異調(diào)節(jié)卻表現(xiàn)為逆效應(yīng)。從轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)來(lái)看，一般性轉(zhuǎn)移支付的區(qū)域財(cái)力均等化效應(yīng)最強(qiáng)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付次之、稅收返還效果最差。而地區(qū)財(cái)力均等化與基本公共服務(wù)均等化呈顯著的正相關(guān)關(guān)系，從而論證了轉(zhuǎn)移支付能夠促進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

隨后，從國(guó)別視角來(lái)比較區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政體制安排。

從選取的幾個(gè)樣本國(guó)家來(lái)看，美國(guó)大量采用分類轉(zhuǎn)移支付來(lái)均衡各州的公共服務(wù)水平。德國(guó)實(shí)行財(cái)力較強(qiáng)的州將部分財(cái)政收入捐給財(cái)力弱的州，其橫向轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效果較為明顯。日本采用地方交付稅來(lái)平衡各地的公共服務(wù)水平。俄羅斯運(yùn)用均等化轉(zhuǎn)移支付來(lái)促進(jìn)地區(qū)公共服務(wù)的平衡。

可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)有：一是尋求中央財(cái)政主導(dǎo)下的集權(quán)與分權(quán)的最佳組合；二是政府間公共服務(wù)事權(quán)劃分以外部性、信息復(fù)雜性、激勵(lì)相容為原則，中央政府應(yīng)適當(dāng)集中部分事權(quán)；三是按照稅種屬性和宏觀調(diào)控需要配置政府間稅收收入；四是轉(zhuǎn)移支付制度旨在公共服務(wù)均等化。

最后，設(shè)計(jì)了具體的區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政體制改革路徑。制定了十三五時(shí)期區(qū)域基本公共服務(wù)均等化實(shí)施路線圖，涉及服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、支出責(zé)任、覆蓋水平�，F(xiàn)代財(cái)政制度的特性有公共性、非營(yíng)利性、規(guī)范性，而作為其基石的三大支柱分別是構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度、完善稅收制度、形成事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的機(jī)制。圍繞區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，財(cái)政體制改革的路徑為：一是區(qū)域基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。在著力推動(dòng)區(qū)域公共服務(wù)事權(quán)改革的基礎(chǔ)上，提升區(qū)域基本公共服務(wù)支出均衡水平，形成區(qū)域基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分清單。二是區(qū)域財(cái)力與公共服務(wù)事權(quán)相匹配。在明確區(qū)域財(cái)力與公共服務(wù)事權(quán)相匹配的模式后，需致力于區(qū)域財(cái)力橫向與縱向間均衡分配，形成中央、省級(jí)、市縣政府的財(cái)政收入劃分清單。三是區(qū)域公共服務(wù)均衡的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制優(yōu)化。選擇完善一般性與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并建立區(qū)域轉(zhuǎn)移支付缺口彌補(bǔ)體系。