在精準(zhǔn)扶貧中大力推進連片開發(fā)（代前言）
游　俊

自2013年習(xí)近平總書記在花垣縣十八洞村明確提出“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”的16字方針以來，“精準(zhǔn)扶貧”成為當(dāng)前國家扶貧攻堅的基本方略，在“精準(zhǔn)扶貧”方略的引領(lǐng)下，各項扶貧工作更加務(wù)實、扶貧效率明顯提升、減貧進程穩(wěn)中提速，2020年全面脫貧指日可待。不過，放眼于2020年以后連片特困區(qū)的發(fā)展，“連片開發(fā)”依然重要，因而，我們呼吁“要在精準(zhǔn)扶貧中大力推進連片開發(fā)”。
一　連片特困區(qū)的貧困是“人”“業(yè)”“地”的綜合貧困
連片特困區(qū)作為一種特殊類型區(qū)域，其貧困具有“共性”，一是貧困程度較深、脫貧難度很大；二是致貧原因多樣，如因病、因?qū)W、因災(zāi)害、因交通、因文化、因制度等致貧；三是貧困要素多元，既有主體性要素“人”（貧困主體）的貧困，也有中介性要素“業(yè)”（生計活動）的貧困，還有情境性要素“地”（自然和社會環(huán)境）的貧困，更有“人”“業(yè)”“地”不協(xié)調(diào)導(dǎo)致的貧困�？梢�，連片特困區(qū)的貧困是一種復(fù)雜的綜合貧困。從“人”的角度來看，貧困表現(xiàn)為貧困主體的生計資本不足、可行能力低下，無法適應(yīng)時代發(fā)展自謀生計或適應(yīng)新的崗位要求；從“業(yè)”的角度來看，貧困表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的脆弱性強和包容性低，難以提供數(shù)量多、門檻低的就業(yè)崗位，“僧多粥少”制約了減貧最重要的收入來源；從“地”的角度來看，地理資本不足和社會排斥嚴(yán)重為貧困提供了“土壤”和“情境”，是貧困在外部環(huán)境上的表現(xiàn)。與此同時，“人”“業(yè)”“地”三個維度上的貧困往往相互交織、深度耦合，使貧困呈現(xiàn)出不同的“個性”。尤其當(dāng)“人”“業(yè)”“地”三個層面要素進入“負向循環(huán)累積過程”后，“貧困陷阱”就形成了。
我國14個集中連片特困區(qū)雖然在具體貧困表現(xiàn)和特征上存在差異，但又都在不同程度上陷入了“貧困陷阱”，“地”的貧困仍然是持續(xù)減貧和自我發(fā)展的瓶頸，急需打破。隨著“精準(zhǔn)扶貧”方略的推進，面向貧困個體、家庭、貧困村的扶貧舉措得以有效實施，微觀層面的減貧成效顯著，不過，在“地”的貧困沒有發(fā)生實質(zhì)性變化的情形下，“人”“業(yè)”維度的減貧能否持續(xù)或在“外在幫扶”退出后依然縮小與其他地區(qū)的差距卻令人存疑。事實上，近年來各連片特困區(qū)在扶貧實踐中強力推進“精準(zhǔn)扶貧”時，對片區(qū)規(guī)劃中的“區(qū)域發(fā)展”“連片開發(fā)”部分則有所疏忽（基礎(chǔ)設(shè)施等“硬”環(huán)境建設(shè)除外），出現(xiàn)了“只見樹木、不見森林”的“狹隘”扶貧偏誤，特別是在扶貧與發(fā)展的跨區(qū)域協(xié)作方面進展緩慢，遠沒有發(fā)揮出將連片特困區(qū)作為一個整體區(qū)域進行資源、空間秩序和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化整合等所能產(chǎn)生的減貧與發(fā)展效應(yīng)，如武陵山片區(qū)的跨省協(xié)作進展與規(guī)劃中“跨省協(xié)作創(chuàng)新區(qū)”的目標(biāo)定位就相去甚遠。顯然，這是對連片特困區(qū)貧困本質(zhì)理解的偏誤。
二　精準(zhǔn)扶貧不排斥連片開發(fā)
“精準(zhǔn)扶貧”方略是習(xí)近平總書記在新的時代背景下提出的扶貧攻堅指導(dǎo)思想，有其歷史必然性和可行性。無論是從貧困人口的區(qū)域分布特征、人口學(xué)特征來看，還是從社會公眾對財政扶貧資金使用績效和問責(zé)的要求來看，當(dāng)前階段實施精準(zhǔn)扶貧都是必要的。同時，信息化技術(shù)的發(fā)展、扶貧干部隊伍素質(zhì)的提高、駐村工作隊的建立等都為實施精準(zhǔn)扶貧提供了條件。但需要注意的是“精準(zhǔn)扶貧”方略是一個體系，核心內(nèi)容是運用“六個精準(zhǔn)”來解決“四個問題”，即“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”的問題。而在“四個問題”中“怎么扶”又是重點和難點，雖然“五個一批”為“怎么扶”指明了方向，但由于貧困的復(fù)雜性，實踐中并不能局限于“5”批，即便是在“特色產(chǎn)業(yè)脫貧一批”中如何發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)也并非易事。尤其是對個體來說，僅靠自身的努力是無法形成特色產(chǎn)業(yè)的，必須依靠農(nóng)業(yè)企業(yè)的牽引、合作組織的帶動。
與此同時，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011～2020年）》采取了“14片區(qū)+重點縣+貧困村”的瞄準(zhǔn)方式，在此基礎(chǔ)上，“精準(zhǔn)扶貧”方略通過“建檔立卡”進一步瞄準(zhǔn)貧困戶。黨的十八屆五中全會又明確提出“到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”�？梢姡�“個體脫貧”“縣域脫貧”“區(qū)域性整體脫貧”是精準(zhǔn)扶貧和全面脫貧的應(yīng)有之義。也就是說，精準(zhǔn)扶貧并不排斥區(qū)域性的連片開發(fā)。精準(zhǔn)不應(yīng)是只針對個體貧困戶和貧困村，較大范圍的區(qū)域性扶貧開發(fā)同樣需要并適用于精準(zhǔn)。對集中連片特困區(qū)來說，需要做到貧困區(qū)域的精準(zhǔn)、發(fā)展定位的精準(zhǔn)和政策支持的精準(zhǔn)。
事實上，連片特困區(qū)的精準(zhǔn)扶貧離不開區(qū)域性連片開發(fā)。首先，連片特困區(qū)是當(dāng)前扶貧攻堅的主戰(zhàn)場，是精準(zhǔn)扶貧在“區(qū)域?qū)用妗钡木珳?zhǔn)，而區(qū)域?qū)用嬖趺捶�，各連片特困區(qū)的扶貧攻堅與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃指明了方向，其中“區(qū)域協(xié)作、連片開發(fā)”是重要舉措。其次，“區(qū)域性整體脫貧”離不開連片開發(fā)。連片特困區(qū)作為整體，無論是土地面積還是人口規(guī)模，都難以實現(xiàn)“無開發(fā)、無發(fā)展”的寄生型、外援式脫貧，區(qū)域的內(nèi)生發(fā)展、自我減貧能力構(gòu)建都需要連片開發(fā)。最后，全部貧困人口的“個體脫貧”同樣需要連片開發(fā)，如“特色產(chǎn)業(yè)脫貧一批”中特色產(chǎn)業(yè)離開區(qū)域性連片開發(fā)通常難以形成競爭力和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，進而“特色產(chǎn)業(yè)脫貧一批”難以保障。
可見，認為“精準(zhǔn)扶貧”只要關(guān)注“建檔立卡戶”、精準(zhǔn)扶貧與連片開發(fā)不相容是對“精準(zhǔn)扶貧”內(nèi)涵和本質(zhì)理解的偏誤，精準(zhǔn)扶貧并不排斥連片開發(fā)。
三　在“人”“業(yè)”“地”協(xié)同幫扶中精準(zhǔn)推進連片特困區(qū)減貧與發(fā)展
基于“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”視角，連片特困區(qū)的貧困可以被理解為特定時空情境下“人”（貧困主體）、“業(yè)”（生計活動）、“地”（自然和社會環(huán)境）維度上的缺失或三者之間未能實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程與狀態(tài)。那么，連片特困區(qū)的扶貧也必然要面向“人”“業(yè)”“地”維度“三管齊下、協(xié)同推進”。
“三管齊下”，即分別針對主體性要素“人”、中介性要素“業(yè)”和情境性要素“地”實施“靶向干預(yù)”。在干預(yù)過程中，結(jié)合貧困綜合識別指標(biāo)體系，對缺失或被剝奪的指標(biāo)進行精準(zhǔn)干預(yù)，若主體性要素“人”的生計資本中金融資本缺失，則通過將其納入金融扶貧項目予以幫扶，若情境性要素“地”的地理資本中政治資本匱乏，則可通過給予更多的政治關(guān)注加以扶持。“協(xié)同推進”則要求在面向“人”“業(yè)”“地”各維度上的缺失實施“靶向干預(yù)”的基礎(chǔ)上，充分尊重“人”“業(yè)”“地”之間的耦合互動規(guī)律，著重打破“負向累積循環(huán)”鏈條，發(fā)揮各維度上“靶向干預(yù)”措施的協(xié)同效應(yīng)，形成區(qū)域自我發(fā)展能力，跳出“貧困陷阱”。
當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧實踐仍主要停留在面向“人”“業(yè)”“地”各維度的“靶向干預(yù)”階段，雖然這也取得比先前粗放式扶貧更好的成效，但仍難以擺脫“梅佐喬諾陷阱”，即一旦干預(yù)退出，將重新返貧。因而，這迫切要求扶貧攻堅要進一步向“協(xié)同推進”的系統(tǒng)性干預(yù)升級。系統(tǒng)性干預(yù)并不排斥各維度層面的“靶向干預(yù)”，相反，它更強調(diào)各維度上的協(xié)同干預(yù)，即以“人”“業(yè)”“地”耦合過程中不協(xié)調(diào)之處為突破口，“三管齊下”消除制約性因素，逆轉(zhuǎn)“負向累積循環(huán)”過程，使連片特困區(qū)在“人”“業(yè)”“地”協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)減貧與發(fā)展�？梢�，靶向干預(yù)主要通過精準(zhǔn)扶貧實現(xiàn)，而系統(tǒng)性干預(yù)則更依賴于“人”“業(yè)”“地”三管齊下、協(xié)同推進的連片開發(fā)。
“十三五”是我國全面脫貧的攻堅期，也是連片特困區(qū)扶貧攻堅與區(qū)域發(fā)展十年規(guī)劃的后半程。2016～2017年，是這一關(guān)鍵時期的開局之年，反思過去、總結(jié)經(jīng)驗、評估成效意義重大。作為連片特困區(qū)藍皮書的第三部，在前兩期關(guān)注連片特困區(qū)多維減貧與自我發(fā)展能力構(gòu)建、城鎮(zhèn)化路徑與趨勢的基礎(chǔ)上，本期進一步考察連片特困區(qū)的扶貧開發(fā)政策與精準(zhǔn)扶貧實踐。與現(xiàn)有的研究不同，本書從“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”的層面解讀連片特困區(qū)的貧困，認為連片特困區(qū)的貧困是“人”“業(yè)”“地”的綜合貧困，提出“人”“業(yè)”“地”綜合減貧分析框架，并據(jù)此設(shè)計政策評價指標(biāo)體系和方法，分別從片區(qū)層面、典型貧困村層面對當(dāng)前的扶貧政策實施及成效進行定量評價，對精準(zhǔn)扶貧實踐中的典型經(jīng)驗進行總結(jié)，以期為“十三五”時期扶貧政策優(yōu)化、精準(zhǔn)扶貧實踐提供借鑒和參考。特別是針對當(dāng)前連片特困區(qū)扶貧實踐中“只見樹木、不見森林”的精準(zhǔn)扶貧理解偏誤提出質(zhì)疑，呼吁連片特困區(qū)要在精準(zhǔn)扶貧中大力推進連片開發(fā)，通過“人”“業(yè)”“地”幫扶三管齊下、協(xié)同推進，促進片區(qū)全面減貧與可持續(xù)發(fā)展。
最后，作為本書的主編，我想借此機會對在本藍皮書研創(chuàng)過程中給予大力支持的各單位、個人表示誠摯的感謝，特別要感謝在調(diào)研過程中積極配合我們的扶貧一線的駐村干部、村干部以及向我們反饋真實信息的村民及貧困戶們。然而，由于人力、物力、財力以及時間等方面的限制，再加上“連片特困區(qū)扶貧政策評價”這一宏大的主題，我們的研究遇到了很多的挑戰(zhàn)，研究結(jié)論也難免存在偏頗、出現(xiàn)紕漏，在此，敬請讀者們批評指正！