代序 楊雄

2017年全國兩會期間，習(xí)近平總書記在參加上海代表團(tuán)討論時，對上海提出了四個新作為新要求。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，應(yīng)以廣大人民根本利益為坐標(biāo)，要把群眾工作做實(shí)、做深、做細(xì)，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。持續(xù)用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強(qiáng)社會發(fā)展活力。提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平。加快補(bǔ)好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強(qiáng)烈的突出問題。將人民利益落到實(shí)處，將社會治理各項(xiàng)措施落到實(shí)處，使百姓擁有獲得感、幸福感。

一、 努力走出一條符合超大城市特點(diǎn)與

規(guī)律的社會治理新路子過去五年來，上海在努力走出一條符合超大城市特點(diǎn)與規(guī)律的社會治理新路子上做出不少努力，在落實(shí)民生事業(yè)，推進(jìn)基層建設(shè)和做好群眾工作方面，取得明顯進(jìn)展。

第一，社會治理工作合力基本形成，條塊關(guān)系進(jìn)一步理順。上海圍繞核心是人、重點(diǎn)在城鄉(xiāng)社區(qū)、關(guān)鍵是體制創(chuàng)新，每年開展專題調(diào)研，增強(qiáng)社會治理共識；市、區(qū)兩級建立健全工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，初步形成以黨組織為核心，駐區(qū)單位、社區(qū)社會組織和社區(qū)居民等多元主體參與的社區(qū)治理工作機(jī)制；全市有序發(fā)布行政權(quán)力清單和行政責(zé)任清單、街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和崗位職責(zé)表、街道條塊對接運(yùn)行圖，建立起條塊聯(lián)席會議機(jī)制、社區(qū)代表會議約請制度；全市各區(qū)房屋管理、綠化市容等管理隊(duì)伍均已下沉街鎮(zhèn)。

第二，基層治理改革有序推進(jìn)，基層隊(duì)伍實(shí)力進(jìn)一步加強(qiáng)。出臺《關(guān)于進(jìn)一步創(chuàng)新社會治理加強(qiáng)基層建設(shè)的意見》及6個配套文件，取消街道招商引資職能，全額保障街道經(jīng)費(fèi)支出，探索市、區(qū)職能部門職責(zé)下沉，街道的公共服務(wù)、公共管理和公共安全等工作職能強(qiáng)化；加強(qiáng)居（村）自治機(jī)制建設(shè)，完善居（村）委依法協(xié)助行政事項(xiàng)的清單和準(zhǔn)入機(jī)制；不斷加強(qiáng)社區(qū)基層隊(duì)伍建設(shè)，完善專業(yè)化培訓(xùn)和職業(yè)化發(fā)展機(jī)制，積極落實(shí)居民區(qū)書記事業(yè)崗位、事業(yè)待遇政策；積極開展社區(qū)工作者擴(kuò)圍，統(tǒng)一提高社區(qū)工作者薪酬水平；完成本市政府購買服務(wù)公共管理平臺建設(shè)，加大社會組織服務(wù)中心建設(shè)力度，基本實(shí)現(xiàn)各區(qū)、街鎮(zhèn)社會組織服務(wù)中心全覆蓋。

第三，城市管理水平逐步提高，城市網(wǎng)格化綜合管理進(jìn)一步深化。完善實(shí)有人口、實(shí)有房屋、實(shí)有單位人口管理機(jī)制，探索來滬人員積分制管理辦法；探索統(tǒng)一社會信用代碼和三證合一、一照一碼改革，逐步實(shí)現(xiàn)城市網(wǎng)格化管理與大聯(lián)動、大聯(lián)勤、12345市民服務(wù)熱線的融合互動；狠抓違法用地、違法建筑、違法經(jīng)營、違法排污和違法居住等五違突出問題，著力解決城市管理頑癥；全市所有街鎮(zhèn)已全部建成網(wǎng)格化管理平臺，網(wǎng)格化管理從城鎮(zhèn)向村居延伸，管理內(nèi)容覆蓋與群眾生活直接相關(guān)的多個領(lǐng)域。

第四，黨建引領(lǐng)基層自治共治格局進(jìn)一步完善。強(qiáng)化街道黨工委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，推動行政黨組、社區(qū)黨委常態(tài)化運(yùn)作，區(qū)域化黨建三級平臺和組織體系進(jìn)一步優(yōu)化；強(qiáng)化區(qū)域化黨建、網(wǎng)格化管理、社區(qū)代表大會或社區(qū)委員會等社區(qū)共治平臺建設(shè)，通過服務(wù)社區(qū)加強(qiáng)社會組織黨建，促進(jìn)黨建與社建聯(lián)動，將服務(wù)社區(qū)作為社會組織基層黨建工作的重要抓手；以黨建引領(lǐng)和黨群、黨社互動，為社區(qū)提供更專業(yè)、更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，推動區(qū)域化黨建工作向居民區(qū)延伸。

2018年是上海十三五規(guī)劃實(shí)施的關(guān)鍵之年，也是社會領(lǐng)域建設(shè)的持續(xù)提升之年。走出一條符合超大城市特點(diǎn)和規(guī)律的社會治理新路子，是關(guān)系上海發(fā)展的大問題。上海要積極落實(shí)貫徹四個新作為，持續(xù)推進(jìn)社會領(lǐng)域綜合改革與長效機(jī)制建設(shè)，確保社會發(fā)展活力與動力的持續(xù)激發(fā)。

二、 持續(xù)用力、不斷深化特大城市社會治理創(chuàng)新

第一，持續(xù)用力、不斷深化，提升社會治理能力，增強(qiáng)社會發(fā)展活力。一要繼續(xù)深化基層社會治理創(chuàng)新，堅(jiān)決把好街鎮(zhèn)事務(wù)準(zhǔn)入關(guān)，把基層負(fù)擔(dān)切實(shí)減下來，更加注重讓市民群眾得實(shí)惠，始終圍繞解決基層群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，讓群眾有實(shí)實(shí)在在的獲得感。二要積極推動街鎮(zhèn)探索設(shè)立社區(qū)基金（會），暢通社區(qū)治理多元化投入渠道，完善自下而上的社區(qū)共治議題的形成機(jī)制。三要全面實(shí)施社區(qū)公益服務(wù)清單、雙向認(rèn)領(lǐng)制度，形成社區(qū)與駐區(qū)單位雙向服務(wù)、共建共享。

第二，強(qiáng)化依法治理，善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，努力形成城市綜合管理法治化新格局。一要全面提高城市治理整體能力，提升基層隊(duì)伍的法治思維、法治知識和依法行政、依法管理的能力，加強(qiáng)對執(zhí)法輔助人員的規(guī)范化管理，在抓補(bǔ)短板的工作中不斷檢驗(yàn)基層隊(duì)伍的能力水平。二要抓緊建好一站式互聯(lián)網(wǎng) 公共服務(wù)平臺，在上海服務(wù)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占70%、城市管理水平已處較高發(fā)展階段的背景下，政府依法行政、政府公共決策應(yīng)該體現(xiàn)更加科學(xué)化、精細(xì)化。三要積極制定重大行政決策，征求公眾意見程序規(guī)則，積極試行重大民生決策事項(xiàng)，開展民意調(diào)查制度，使出臺的城市管理和社區(qū)治理公共政策更好地反映民情民意、符合公眾合理預(yù)期。

第三，強(qiáng)化智能化管理，提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)，更多運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提升城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平。一要加強(qiáng)智慧城市技術(shù)在社會領(lǐng)域的運(yùn)用，加快構(gòu)建城市綜合管理數(shù)據(jù)資源中心，結(jié)合各種現(xiàn)代技術(shù)手段，提高城市運(yùn)行管理的精細(xì)化與精準(zhǔn)性。二要依托信息化手段推動教育資源的融合共享，建設(shè)醫(yī)療便民服務(wù)系統(tǒng)，提供更為便捷、整合度更高的交通服務(wù)信息。三要依托電子政務(wù)建設(shè)，進(jìn)一步將與居民基本生活和保障有關(guān)事項(xiàng)下沉社區(qū)，實(shí)現(xiàn)就近能辦、同城通辦，提高服務(wù)便利度。四要以智慧養(yǎng)老等為重點(diǎn)，積極營造便捷化、普惠化的智慧社區(qū)生活。

第四，加快補(bǔ)好短板，聚焦影響城市安全、制約發(fā)展、群眾反映強(qiáng)烈的突出問題，加強(qiáng)綜合整治，形成常態(tài)長效管理機(jī)制，努力讓城市更有序、更安全、更干凈。一要加強(qiáng)城市公共安全與風(fēng)險管理。落實(shí)人員密集重點(diǎn)場所的屬地管理責(zé)任，加強(qiáng)對城市交通干線、城市生命線管廊等的隱患排查；加強(qiáng)郵件、快件寄遞和物流運(yùn)輸安全管理，堅(jiān)持防范和治理金融詐騙和電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等活動；強(qiáng)化綜合治理和部門聯(lián)動，減少人口無序流動引發(fā)的社會治安和公共安全隱患；加強(qiáng)食品安全等重點(diǎn)突出問題治理，聚焦網(wǎng)絡(luò)銷售、網(wǎng)絡(luò)訂餐和第三方交易平臺的規(guī)范和監(jiān)管。二要積極預(yù)防和化解社會矛盾，完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制，發(fā)揮社會力量參與矛盾糾紛化解的獨(dú)特作用；以基層物業(yè)糾紛、醫(yī)患糾紛、交通事故糾紛等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，加強(qiáng)專業(yè)化調(diào)解工作平臺建設(shè)；更好發(fā)揮信訪工作的社會減壓閥功能。

第五，發(fā)揮社會各方面作用，激發(fā)全社會活力，群眾的事同群眾多商量，大家的事人人參與。一要積極推動社會力量參與社區(qū)治理，支持培育社區(qū)社會組織發(fā)展，發(fā)揮好政府購買服務(wù)公共管理平臺作用。二要多考慮解決好老百姓急難愁盼問題，凡涉及城市管理、重大民生問題的政策上臺，決策部門與政策實(shí)施部門要注意各方利益的平衡，盡量多做解釋工作，引導(dǎo)好社會預(yù)期。三要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)稅等扶持保障政策，發(fā)展公益性、服務(wù)性社會組織和基層社會組織；健全政府購買社會組織服務(wù)機(jī)制，建立完善市、區(qū)一體化的政府購買服務(wù)公共管理平臺運(yùn)作；建立健全法人治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，完善理事會、監(jiān)事會等內(nèi)部管理制度。

三、 特大型城市治理現(xiàn)代化關(guān)鍵

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會領(lǐng)域的黨建黨的十八大以來，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)，道路問題是關(guān)系黨的事業(yè)興衰成敗第一位的問題，道路決定命運(yùn)，道路就是黨的生命。一個國家實(shí)行什么樣的主義，關(guān)鍵要看這個主義能否解決這個國家面臨的歷史性問題。鞋子合不合適，只有這個國家的人民才最有發(fā)言權(quán)。不說更早的時期，從蘇聯(lián)解體、東歐劇變之后，只有中國特色社會主義才能發(fā)展中國。2017年國際一項(xiàng)民調(diào)顯示，在27個國家調(diào)查者中，中國人對國家、對執(zhí)政黨認(rèn)同度最高，排名第一，這很能說明問題。

黨的十八屆五中全會明確提出完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，這就要求治理體系現(xiàn)代化要與黨的執(zhí)政方式現(xiàn)代化結(jié)合起來。黨的十九大報告則再次強(qiáng)調(diào)要：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一。黨如何進(jìn)入社會？如何領(lǐng)導(dǎo)社會？是執(zhí)政方式現(xiàn)代化的核心問題。伴隨經(jīng)濟(jì)開放度越來越高和社會結(jié)構(gòu)不斷分化，像北京、上海、廣州、深圳等特大城市已經(jīng)形成一個龐大的中產(chǎn)階層。他們中的很多人是游離于單位制等傳統(tǒng)體制之外而服務(wù)于大型外資企業(yè)和民營企業(yè)的。

第一，中國共產(chǎn)黨既是中國國家的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是中國社會的領(lǐng)導(dǎo)核心，不論是國家建設(shè)還是社會建設(shè)，都離不開黨在其中的獨(dú)特作用。由于黨長期扮演著革命黨的角色，有意識地從革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨的實(shí)踐還比較有限，所以黨、國家與社會之間的關(guān)系還處于轉(zhuǎn)型之中。在基層社會，其體現(xiàn)為兩個方面：其一，在社會管理中，黨與政府一體，黨常常扮演政府管理者的角色，運(yùn)行政府管理的職能；其二，在社會領(lǐng)域，在失去單位制依托之后，黨發(fā)揮核心作用的組織條件受到很大影響，進(jìn)而影響到黨在社會與民眾中的影響力和凝聚力。

第二，執(zhí)政黨若不能有效整合與協(xié)調(diào)社會，就無法成為社會共治與自治的主導(dǎo)力量。雖然黨在國家治理中擁有相當(dāng)資源，但其領(lǐng)導(dǎo)若無法深入社會基層社區(qū)，就無法真正發(fā)揮執(zhí)政優(yōu)勢。這種狀態(tài)如果長期存在，那么黨的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)政力所具有的實(shí)踐效用和影響力就會逐漸減弱。這是中國共產(chǎn)黨之所以要開展群眾路線教育實(shí)踐活動、加強(qiáng)黨與群眾關(guān)系的重要原因所在。

第三，必須創(chuàng)新黨的建設(shè)，理順黨、國家與社會的關(guān)系，使黨真正成為既能超越國家，又能深入社會的領(lǐng)導(dǎo)力量。關(guān)鍵在于要發(fā)揮其以民眾為根、以社會為本、以國家為用的角色與使命。面對新形勢，2014年上海市委一號課題就是試圖通過探索治理責(zé)任共擔(dān)、以區(qū)域化黨建引導(dǎo)基層治理、以拓展提升服務(wù)群眾能力，來實(shí)現(xiàn)黨建模式新轉(zhuǎn)型。

第四，中國社會建設(shè)必須發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)特作用。而黨的領(lǐng)導(dǎo)要成為真正的社會建設(shè)推動力，就必須根據(jù)國家建設(shè)和社會建設(shè)的需要進(jìn)行全面的創(chuàng)新和發(fā)展。社會協(xié)商為黨的領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新和發(fā)展提供了新的體制空間與活動舞臺；反過來，黨的有效領(lǐng)導(dǎo)所支撐的社會協(xié)商，將使黨的資源真正成為主導(dǎo)和推動社會建設(shè)的關(guān)鍵性力量。這既是理論問題也是戰(zhàn)略問題，需要正視和關(guān)注。

四、 以區(qū)域化黨建引領(lǐng)，構(gòu)建特大城市基層社會治理新格局

黨融入社會大眾，不是簡單地與群眾融為一體，更為重要的是能夠真正成為群眾和社會的中堅(jiān)力量。這就要求黨融入社會大眾的過程，應(yīng)該是凝聚社會大眾的過程，是服務(wù)和引導(dǎo)社會大眾的過程。這個過程一旦形成，社會治理體系也就有了生長的動力與保障。

第一，融入社會：黨融入社會大眾，擔(dān)當(dāng)社會中堅(jiān)的使命。黨的根基在社會和民眾之中。長期以來，這種根基是基于單位體制來保證的。隨著單位體制的松解、社會流動的加速以及社會分化的加快，在許多團(tuán)體、許多活動以及許多社會事件中，看不到黨的組織，感受不到黨的作用。這大大影響了黨對社會的整合和協(xié)調(diào)能力。為此，黨必須形成新的組織布局和功能體系，以保證其在日益民主化、市場化、網(wǎng)絡(luò)化的社會中擁有強(qiáng)大的組織力量和組織影響，從而在擔(dān)當(dāng)起社會中堅(jiān)使命的同時，促進(jìn)社會自治體系的發(fā)育和成長。

第二，凝聚共識：黨再塑組織形態(tài)，重構(gòu)共識的組織基礎(chǔ)。黨融入社會，不僅需要觀念、態(tài)度和行動，更需要新的組織布局、新的功能體系、新的工作形態(tài)以及新的黨務(wù)干部。這一方面與黨所面臨的社會和群眾已經(jīng)發(fā)生深刻變化有關(guān)，另一方面與黨長期以來是以革命黨的邏輯來定位和運(yùn)行有關(guān)。在這變與不變所形成的巨大反差之中，黨的組織與黨的工作無法有效滲透到社會與民眾的生活與觀念之中。這在削弱黨對社會影響力的同時，也直接削弱了社會認(rèn)同的權(quán)威體系和信任體系，而這兩個體系正是創(chuàng)造社會共識所需要的基礎(chǔ)。

社會共識是社會和諧的基礎(chǔ)，社會和諧是社會團(tuán)結(jié)的前提。共識、和諧和團(tuán)結(jié)是社會協(xié)商能夠有效運(yùn)行的社會前提與精神基礎(chǔ)，而社會協(xié)商正是通過強(qiáng)化社會共識、和諧和團(tuán)結(jié)來撬動社會建設(shè)的進(jìn)步與發(fā)展的。理論和實(shí)踐表明，任何社會要提升其社會共識、和諧和團(tuán)結(jié)的水平，除了需要文化與政策基礎(chǔ)之外，還需要特定的組織基礎(chǔ)。在今天的中國社會，凝聚社會共識、達(dá)成和諧和團(tuán)結(jié)所需要的組織基礎(chǔ)中，黨的組織最為根本，也最為關(guān)鍵。

黨的組織應(yīng)努力成為社會認(rèn)可和信任的組織，成為能夠協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系、化解社會矛盾的權(quán)威力量。中國共產(chǎn)黨就是依靠社會高度認(rèn)同、信任以及由此形成的權(quán)威和影響力贏得民眾、贏得政權(quán)的。今天的中國社會建設(shè)迫切需要黨能夠重現(xiàn)與保持這方面優(yōu)勢。因此，完善黨的組織形態(tài)，使黨成為社會共識的組織基礎(chǔ)，成為社會建設(shè)迫切需要的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

第三，社會協(xié)商：黨超越政府行政，協(xié)調(diào)國家與社會利益。黨要成為社會共識的基礎(chǔ)，除了需要贏得社會的認(rèn)同和信任之外，黨在基層社會的工作和活動，必須超越政府行政結(jié)構(gòu)，超越對政府行政資源，從而成為既能表達(dá)國家和政府意愿，也能凝聚和表達(dá)社會利益的領(lǐng)導(dǎo)力量。黨的十八屆三中全會提出黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，其中的深意就是要求黨能夠超越政府行政，在全局的高度協(xié)調(diào)國家與社會。

對于社會協(xié)商來說，這種總攬全局、協(xié)調(diào)各方的能力，既是社會協(xié)商得以存在的前提，也是社會協(xié)商能夠拓展和深入的保障。對于社會建設(shè)來說，黨超越政府行政，就意味著黨能夠擺脫政府行政的羈絆和牽累，發(fā)揮其獨(dú)特的政治使命和組織功能。社會建設(shè)可以形成四大力量推動的格局：即黨的力量、政府力量、社會力量、市場力量，其中，黨是領(lǐng)導(dǎo)力量。基于這四大力量，借助社會協(xié)商機(jī)制及其所形成的界面平臺，創(chuàng)造出社會管理與社會治理共存與合作的良性局面。

（作者系上海社會科學(xué)院社會學(xué)所所長、研究員）