《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村土地政策改革試驗》：
　�。ㄒ唬┤珪�研究背景的總結(jié)
　　土地已經(jīng)在過去幾十年里為城鎮(zhèn)的發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用，但是帶有明顯城市傾向的政策也帶來了城鄉(xiāng)差距逐漸擴大的問題。解決“三農(nóng)”問題，不僅關(guān)系到民生，更是我國城市化與工業(yè)化進一步發(fā)展的必要條件。但問題是，僅靠農(nóng)業(yè)的積累是無法自發(fā)解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的問題，也無法實現(xiàn)土地利用轉(zhuǎn)向更集約、更環(huán)保和更經(jīng)濟的模式。這些都需要更有效的制度安排、更完備的規(guī)劃和更充足的資本投入。當(dāng)前這些必需的政策或者生產(chǎn)要素多集中于城市，因此只有對現(xiàn)行體制的改革，才能實現(xiàn)向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移。各地的實踐經(jīng)驗逐漸證明了土地是一種獨特的政策工具，可以用來平衡資源保護、經(jīng)濟激勵、資本積累、發(fā)展機會等多目標(biāo)任務(wù)之間的均衡。
　　正如前面論述的“一舉三得”的效果，如果農(nóng)村土地政策改革適當(dāng)，可以在促進農(nóng)村發(fā)展過程中發(fā)揮明顯的作用。但是，從對當(dāng)前中國農(nóng)村土地改革一系列的地方試驗可以看出，并不是所有的政策都實現(xiàn)了可持續(xù)的政策績效，大多數(shù)的政策設(shè)計僅僅是在小范圍實施，甚至被上級政府叫停。
　　這也給我們帶來了一個疑問，為什么有的地方政策創(chuàng)新的效果很好，而有的地方政策創(chuàng)新卻沒有過多的反響？是政策本身設(shè)計的問題，還是政策的外部環(huán)境的影響，抑或是政策實施者自身的原因？當(dāng)前的農(nóng)村土地政策改革，究竟該從何處人手，針對什么進行改革，才是妥當(dāng)和適宜的？
　　以上是全書所要研究問題的一般化表述。即，我們能夠理解土地在未來農(nóng)村發(fā)展過程中潛在的作用，也能夠理解土地具有潛在的經(jīng)濟價值，但是“眼睜睜”地看著這種作用和價值，究竟該如何人手才能實現(xiàn)農(nóng)村土地的作用和價值上的最大化，同時實現(xiàn)價值分配和社會發(fā)展的公平。為了回答這個一般化的問題，本書將嘗試通過對下面的具體問題的分析來給出（不全面的）答案。
　�。ǘ�）全書研究問題的提出
　　對于公共產(chǎn)權(quán)下的中國土地資源管理，值得關(guān)注的不單是如何“把蛋糕做大”，如何“分蛋糕”可能是更為重要的問題。“土地財政”雖然推進了工業(yè)化和城市發(fā)展，然而一定程度上也犧牲了農(nóng)民的利益。中央1號文件連續(xù)十年關(guān)注“三農(nóng)”問題，說明縮小城鄉(xiāng)差距、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是當(dāng)前“分蛋糕”的一個重要導(dǎo)向。如何讓農(nóng)民在工業(yè)化和城市化的進程中享受“遲來的紅利”，成為當(dāng)前農(nóng)村管理的重點之一。
　　農(nóng)村土地價值釋放逐漸引起了廣泛關(guān)注。它可以理解為放松現(xiàn)有土地制度對農(nóng)村土地利用的一些限制，通過農(nóng)村土地的市場價格實現(xiàn)及其資本作用的顯現(xiàn)，實現(xiàn)社會財富分配向農(nóng)村傾斜，進而帶動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。實際上，無論是2012年底中央經(jīng)濟工作會議提出的新型城鎮(zhèn)化，還是理論界的大量探索，都表明釋放農(nóng)村土地價值可成為農(nóng)村分享紅利的有效途徑。
　　問題是，如何實現(xiàn)農(nóng)村土地價值的釋放？實踐中，各地已經(jīng)開展了一系列嘗試，比如成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實踐、重慶“地票”、深圳集體建設(shè)用地直接“入市”等。國土資源部近期也在積極醞釀土地管理制度改革，比如研究集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見、宅基地制度改革試點等。但是，這類改革不是沒有風(fēng)險，不僅理論研究，就是政府內(nèi)部也存在不同意見。比如，對造成農(nóng)民“被上樓”的質(zhì)疑、對可能引起土地一級市場混亂的疑慮等。
　　爭議的存在正說明了如何釋放農(nóng)村土地資源價值是一個有實際意義的重大議題。同時，爭議也說明理論上也還有很多難點懸而未決。比如，是繼續(xù)采用“自上而下”的頂層設(shè)計，還是鼓勵地方創(chuàng)新？是通過政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)移支付，還是由市場來完成？是由政府組織，還是農(nóng)民自己實現(xiàn)？這些都可以歸結(jié)到公共資源管理機制的選擇問題，是當(dāng)前公共資源管理科學(xué)研究的熱點。這類理論問題在國際研究中仍未有系統(tǒng)的答案，但對公共資源管理機制本身以及對土地管理機制比較的研究，如私法下的土地發(fā)展權(quán)市場和公法下的土地規(guī)劃等，已能提供很好的理論基礎(chǔ)。在國內(nèi)針對該問題的研究還處在起步階段，關(guān)注較多的是政府征地范圍、集體建設(shè)用地能否直接人市等價值判斷上的爭論，還很少提及更深層次的證據(jù)，如不同管理機制的效果、效率和額外效應(yīng)等。因此回答中國目前農(nóng)村土地資源價值釋放管理機制的選擇問題，尤其是基于實踐中各種不同的地方實踐，既可以為當(dāng)前理論上的爭論提供系統(tǒng)的論據(jù)，也可以為實踐提供科學(xué)的依據(jù)，具有十分明顯的理論和現(xiàn)實意義。
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