《政府信息公開條例實(shí)施狀況評估和對策建議》[CLS(2015)FLSS-ZDWT05]系中國法學(xué)會專項(xiàng)重點(diǎn)委托項(xiàng)目。本課題現(xiàn)已完成研究任務(wù)，特就研究目的、研究思路、研究方法和研究過程略作說明和交代。

　　一、研究目的

　　美國早期的行政法學(xué)者古德諾，曾受孟德斯鳩和大陸法文化的影響，把立法看作國家意志的表達(dá)，把行政和司法看作國家意志的執(zhí)行，因而行政和司法都是法的實(shí)施活動。但英美法系的通說認(rèn)為，法律應(yīng)該是一種補(bǔ)救法、以判例為重要淵源的法，因而也應(yīng)當(dāng)是一種法律職業(yè)人的法。對立法機(jī)關(guān)制定的非法律職業(yè)人的法，盡管已經(jīng)獲得與法律職業(yè)人法一樣的尊榮，但他們更愿意將其看作一種制度。于是，法律適用概念替代了法律實(shí)施概念。

　　大陸法系學(xué)者認(rèn)為，法律主要是一種法典法、權(quán)利法，因而需要國家組織實(shí)施，包括對法律進(jìn)行統(tǒng)一的解釋。社會主義法系一般認(rèn)為是起源于十月革命。此前，大陸法系在沙皇俄國占主導(dǎo)地位。蘇聯(lián)革命者的目的之一，就是廢除資產(chǎn)階級的大陸法系，代之以新的社會主義法律秩序。他們實(shí)行改革的具體辦法，就是在現(xiàn)行的大陸法制度和大陸法理論中強(qiáng)制推行社會主義的思想原則。在蘇聯(lián)和馬克思主義的影響下，那些在成為社會主義國家之前都屬于大陸法系的東歐各國(以及其他一些國家，如古巴)也進(jìn)行了類似法制改革。

　　基于權(quán)利法、成文法和社會主義法的文化背景，俄國和我國法學(xué)上都有法律實(shí)施的學(xué)說。什么是法律的實(shí)施?簡單地說，就是把憲法和法律的規(guī)定付諸實(shí)踐，把文字的規(guī)定變?yōu)閷?shí)際行動。法律規(guī)定的權(quán)利，依法去享受，法律規(guī)定的義務(wù)，依法去履行;法律禁止的不去做，法律允許的才去做;合法行為切實(shí)得到保護(hù)，違法犯罪行為一律受到追究。俄國學(xué)者則有更為理論化的概括。法的實(shí)現(xiàn)就是符合反映在法律中的意志的活動。它可以被視為過程和最終結(jié)果。作為最終結(jié)果，法的實(shí)現(xiàn)意味著在要求實(shí)施或放棄某些行為規(guī)范和要求之后實(shí)際發(fā)生的所有行為之間達(dá)到完全一致。法的實(shí)現(xiàn)作為過程可以從主觀和客觀兩個方面來說明。從客觀方面來講，法的實(shí)現(xiàn)是指依特定的順序、時間和地點(diǎn)，以某種方式來實(shí)施法律規(guī)范規(guī)定的合法行為。從主觀方面來講，法的實(shí)現(xiàn)表明主體在實(shí)施規(guī)定行為的時刻對被實(shí)施的法律要求、法的觀點(diǎn)和意志的態(tài)度。

　　基于法律實(shí)施包括過程和結(jié)果兩個方面，課題組所設(shè)定的本課題研究目標(biāo)為：第一，《政府信息公開條例》有沒有得到實(shí)施，有哪些實(shí)施措施?第二，《政府信息公開條例》的實(shí)施效果如何?當(dāng)然，本課題也將結(jié)合評估，簡要討論如何保持良好的實(shí)施狀態(tài)，政府信息公開的進(jìn)一步改善還應(yīng)該有哪些舉措?

　　二、研究思路

　　(一)實(shí)施措施的研究思路

　　實(shí)施措施作為一種行為，涉及實(shí)施主體、實(shí)施行為(形式)、實(shí)施時間和實(shí)施內(nèi)容四個方面。根據(jù)《政府信息公開條例》的規(guī)定，實(shí)施主體為中央和地方各級行政機(jī)關(guān)。這里的實(shí)施行為，并不包括政府信息的主動公開和依申請公開行為，僅指組織和推動《政府信息公開條例》實(shí)施的行為。它在形式上表現(xiàn)為文件，具有不同的法律位階。實(shí)施時間可以表明實(shí)施工作的持續(xù)性及其態(tài)勢。作為實(shí)施措施，并非變通規(guī)定或補(bǔ)充規(guī)定，不能超越《政府信息公開條例》的規(guī)定，不能與其相抵觸。從所獲取的實(shí)施文件來看，實(shí)施措施有綜合性實(shí)施文件、專項(xiàng)制度的實(shí)施文件以及工作方案、工作總結(jié)和工作落實(shí)方面的實(shí)施文件。綜合性實(shí)施文件，內(nèi)容比較全面，包括重復(fù)性規(guī)定、概括性規(guī)定和細(xì)化規(guī)定三種類型。因此，有關(guān)實(shí)施措施的研究思路，可以圖1來表示。

　　(二)實(shí)施效果的研究思路

　　實(shí)施效果即實(shí)施措施與《政府信息公開條例》的規(guī)定是否一致，不應(yīng)該是研究者的簡單判斷，而應(yīng)該是有關(guān)組織或公眾的客觀評價，如圖2所示。但因?yàn)闀r間所限，課題組未組織大規(guī)模調(diào)查，而開展了小規(guī)模的體驗(yàn)式、實(shí)驗(yàn)式觀察。同時，由于《政府信息公開條例》系行政法規(guī)而非法律，全國及地方人大常委會并未開展執(zhí)法檢查，課題組也未組織研究。課題組著重研究了法院對實(shí)施措施的態(tài)度，進(jìn)行了適當(dāng)?shù)捏w驗(yàn)式觀察。

　　對《政府信息公開條例》實(shí)施的對策建議，課題組不準(zhǔn)備作為獨(dú)立內(nèi)容加以討論，而將在評估中結(jié)合經(jīng)驗(yàn)或問題一并闡釋。

　　三、研究方法

　　一切研究之要務(wù)在于尋找到與其研究對象相適應(yīng)的研究方法。對法律的評估大多采用實(shí)證研究，[9]通過邏輯歸納和概括得出結(jié)論。在真正的科學(xué)中，歸納方法占主導(dǎo)地位，它力圖通過事實(shí)的觀察和經(jīng)驗(yàn)的積累使我們洞察事物的本質(zhì)。本課題擬采用的實(shí)證方法具體包括：

　　(一)外部觀察法

　　對行政機(jī)關(guān)采取了哪些實(shí)施措施以及效果如何，可以由行政機(jī)關(guān)來提供數(shù)據(jù)，也可以從外部來觀察。外部觀察法，就是研究者從行政機(jī)關(guān)以外的路徑獲取行政機(jī)關(guān)實(shí)施措施及其效果的數(shù)據(jù)，觀察行政機(jī)關(guān)的實(shí)施狀況。這也就是說，要把行政機(jī)關(guān)的實(shí)施措施及作用于外界的反映作為迪爾凱姆所說的社會事實(shí)，并作為物來考察，從而還原因果關(guān)系，揭示和發(fā)現(xiàn)規(guī)律。

　　互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)的形成，為課題組的外部觀察提供了可能。本課題的研究擬通過北大法寶V5數(shù)據(jù)庫(http://www.pkulaw.cn/)獲得數(shù)據(jù)。北大法寶V5數(shù)據(jù)庫建立的法律規(guī)范及規(guī)范性文件的數(shù)據(jù)庫，以比較完整和準(zhǔn)確的特點(diǎn)而為學(xué)界同人所認(rèn)可。它的案例數(shù)據(jù)庫盡管所收集的案例不夠全面，但已是可能利用的最佳數(shù)據(jù)庫。中國裁判文書網(wǎng)(http://www.court.gov.cn/zgcpwsw/Index)盡管更權(quán)威、全面，但卻是從2014年開始收錄案例的。本課題組所需要的是《政府信息公開條例》公布(2007年4月5日)以來的案例數(shù)據(jù)�；�于比較的需要，本課題組也收集《政府信息公開條例》公布前地方探索政府信息公開而發(fā)生的案例。中國裁判文書網(wǎng)顯然無法滿足本研究的需要。仍有遺憾的是，現(xiàn)在還沒有行政機(jī)關(guān)主動公開或依申請公開政府信息的數(shù)據(jù)庫。這樣，本課題組對實(shí)施過程的研究，也就僅限于對客觀方面實(shí)施過程的研究。

　　(二)定量分析法

　　實(shí)證研究的一種重要方法，是以統(tǒng)計為手段的定量分析法。通過對社會事實(shí)的統(tǒng)計、定量分析來描述經(jīng)驗(yàn)或規(guī)律。這樣的研究既不是批判性的也不是構(gòu)建性的，而是描述性、陳述性的。作為對實(shí)施狀況的評估，課題組認(rèn)為就不應(yīng)該是改造事實(shí)而應(yīng)該是說明事實(shí)。

　　統(tǒng)計、定量分析的一個重要問題，是對大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行歸類，建立類型化指標(biāo)。只有把社會事實(shí)放在一定的社會種下考察，才能確定它是正常的還是反常的。本研究所確定的歸類或統(tǒng)計指標(biāo)并不是課題組預(yù)設(shè)的，而是通過反復(fù)解讀所發(fā)現(xiàn)的、數(shù)據(jù)本身所呈現(xiàn)的同類特征。實(shí)證研究必須始終如一地擺脫一切預(yù)斷。實(shí)際上，這樣劃分事實(shí)的方法并不取決于社會科學(xué)家本人，即不取決于他的特殊才智，而取決于事物的本性。

　　當(dāng)然，課題組之所以選擇如研究思路所展示以及研究報告所說明的歸類指標(biāo)，是在于真正的實(shí)驗(yàn)方法主張不用那些只是由于數(shù)量特多才有證明力，并由此往往得出可疑結(jié)論的常見事實(shí)，而是愿意用不管數(shù)量多少，但本身具有科學(xué)價值和意義的決定性事實(shí)。但這樣一來，分類就不能按照所有個體的全部特性進(jìn)行，而必須根據(jù)從中仔細(xì)選擇出來的少數(shù)特性進(jìn)行。在這樣的情況下，分類就不僅使我們能把已有的全部知識初步條理化，而且還有助于我們形成新的知識。

　　(三)比較方法

　　凡是科學(xué)，其目的都在于發(fā)現(xiàn)。凡是發(fā)現(xiàn)，都需要借助于比較。差異或共性、規(guī)律或異化、優(yōu)異或落后，只有通過比較才能得以發(fā)現(xiàn)。課題組希望通過中央與地方、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)、農(nóng)村與城市，以及不同時間段等的比較，揭示不同主體的實(shí)施積極性、穩(wěn)定性和偏好，解釋影響實(shí)施積極性、穩(wěn)定性和偏好的因素，發(fā)現(xiàn)糾紛聚集的行政領(lǐng)域，政府信息的需求群體，以及高被引法條等。

　　(四)個案分析法

　　司法案例不僅僅是法院對《政府信息公開條例》的適用結(jié)果，而且是法院對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行為(主觀方面的實(shí)施過程)的一種檢驗(yàn)，可以視為對行政機(jī)關(guān)實(shí)施效果的一種評價。對司法評價的梳理，僅僅通過勝訴率等的統(tǒng)計是不夠的，還需要進(jìn)行個案分析，梳理、描述法院對具體問題的態(tài)度。

　　(五)體驗(yàn)式實(shí)驗(yàn)

　　為了了解公眾對《政府信息公開條例》實(shí)施效果的評價，本應(yīng)組織調(diào)查。但基于時間所迫和調(diào)查指標(biāo)設(shè)計上的困難，課題組改用體驗(yàn)式實(shí)驗(yàn)。課題組指定成員負(fù)責(zé)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請政府信息，對過程作詳細(xì)記錄，對所獲數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計分析，最后撰寫實(shí)驗(yàn)報告。

　　四、研究過程

　　2015年3月18日，本課題得以立項(xiàng)。課題組于3月25日召開了課題啟動會，設(shè)立實(shí)施措施、司法態(tài)度和政府信息申請實(shí)驗(yàn)三個子課題，并對任務(wù)進(jìn)行了分工。4月完成了數(shù)據(jù)采集。此后的兩個半月，幾乎每周都舉行一次課題組全體成員的數(shù)據(jù)解讀會。在此基礎(chǔ)上，逐漸梳理、形成了歸類指標(biāo)，開展分工統(tǒng)計，并撰寫研究報告初稿。9月30日向中國法學(xué)會研究部請求中期檢查。12月14日向中國法學(xué)會研究部匯報結(jié)項(xiàng)工作。在此期間，課題組一直在修改、完善最終研究報告。

　　本課題任務(wù)的分工如下(按撰寫章序)：

　　曾剛：實(shí)施措施的數(shù)據(jù)采集、解讀、論證，撰寫第一章(七、《條例》第37條的實(shí)施狀況除外)。

　　董明非：實(shí)施措施的數(shù)據(jù)采集、解讀、論證，撰寫第一章七、《條例》第37條的實(shí)施狀況和第二章。

　　何淵：案例數(shù)據(jù)的采集、解讀、論證，撰寫第三章(其中，第五、六部分與張潔瑩共同完成)。

　　張潔瑩：案例數(shù)據(jù)的采集、解讀、論證，撰寫第四章。

　　王巍文：政府信息公開申請實(shí)驗(yàn)，并撰寫第五章。

　　葉必豐：課題的整體設(shè)計，組織各子課題的討論，指導(dǎo)數(shù)據(jù)解讀和歸類指標(biāo)的設(shè)定，統(tǒng)籌課題研究的推進(jìn)，對最終研究報告的全面修改、統(tǒng)稿，撰寫前言。