本著問題和需求導向,北京大學國家資源經濟研究中心籌劃構建起一套具有全面性、 針對性和適用性的資源型城市轉型評價體系,從轉型效果、轉型能力、轉型路徑等多維 度建立起綜合化、立體化的資源型城市轉型指標體系,作為評判資源型城市轉型的評價標 準,在此基礎上,進一步探索資源型城市在轉型中“拐點”、“閾值”等問題。這些研究 不僅能服務于現有政府管理需要和城市轉型需求,同時也將指明未來資源型城市轉型的方 向、重點,提出科學、可操作的政策和產業(yè)發(fā)展建議。 《中國資源型城市轉型指數——各地級市轉型評價》作為系列研究的開篇,在資源型 城市轉型內涵、評價內涵、評價方法、指標體系等多方面進行了開創(chuàng)性探索,首次對全國 115個資源型地級城市的轉型效果進行逐一評價,客觀還原、呈現了當前時間節(jié)點上我國 地級資源型城市在探索轉型中所面臨的共性、特性、內外部問題,可以成為下一步轉型的 突破口或發(fā)力點。
內容提要
推動資源型城市轉型、實現持續(xù)發(fā)展是我國發(fā)展中的重大戰(zhàn)略問題。李克強總理在2015 年全國人大所做的《政府工作報告》中指出:“我國經濟發(fā)展進入新常態(tài),正處在爬坡過坎的關口!辟Y源型的城市的發(fā)展特征也與此相同。根據《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020 年)》的要求,至2020 年,資源枯竭型城市的歷史遺留問題得到解決,可持續(xù)發(fā)展的能力需顯著增強,從而完成轉型任務;基本達成資源富集地區(qū)的經濟社會發(fā)展、資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護相協調的格局;資源型城市的可持續(xù)發(fā)展長效機制得到健全和增進。對照這份“任務清單”,資源型城市轉型還有不少坡和坎要爬、要過,迫切需要依靠科學理論的引導和支撐。
為更好地服務于資源型城市轉型的政府決策和產業(yè)的需求,北京大學國家資源經濟研究中心擬建立“中國資源型城市的轉型指數”,借助于一套具有全面性、針對性和適用性的綜合指標體系,利用該指數評估資源型城市轉型效果、能力等內容,并在此基礎上進一步探索資源型城市在轉型中“拐點”、“閾值”等問題,為未來資源型城市轉型指明重點、方向,提出科學、可操作的政策和產業(yè)發(fā)展建議。
《中國資源型城市轉型指數:各地級市轉型評價2016》作為系列研究的開篇,不僅形成了中國shou個“資源型城市轉型效果指數”,并且對資源型城市轉型內涵、評價內涵、評價方法、指標體系等多方面進行了開創(chuàng)性探索,更為重要的是開創(chuàng)性地對全國115個資源型地級城市的轉型效果進行逐一評價,客觀還原、呈現當前時間節(jié)點上我國地級資源型城市在探索轉型中所面臨的共性、特性問題,成為推動各資源型城市下一步轉型的突破口或發(fā)力點。
在本書中,資源型城市轉型效果指數是由一套相互關聯、層次分明的指標經過標準化處理及科學計算所得出的復合體,其構建過程是理論與實踐相結合的過程,更“勞動力結構”子指標來分別評估勞動力的產業(yè)分布和年齡分布,反映了城市經濟的活力;第三,與西方國家市場主導的城市轉型不一樣,政府在我國城市轉型中承擔著不可替代的功能,為此本書注重考量中國資源型城市轉型的制度支撐,從政府效率、市場效率兩方面評估制度轉型效果。
為進一步體現“資源型城市轉型效果指數”的實踐指導價值,本書選取了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020 年)》定義中的我國資源型城市中的115 個地級市,對其2014 年的轉型效果進行綜合評價,覆蓋河北、山西、內蒙古、遼寧、山東、新疆、廣東等24 個。ㄗ灾螀^(qū)),占全國地級城市(293 個)的39.25%,包含成長型、成熟型、衰退型、再生型資源型城市,體現了東中西部、南北方的差異,同時也涵蓋了享受區(qū)域性政策(京津冀一體化)、民族性政策(新疆克拉瑪依)等的地區(qū)。從評價結果來看,2014 年資源型地級城市的全國轉型指數為0.537,其中經濟轉型指數為0.561,社會轉型指數為0.371,環(huán)境轉型指數為0.729,制度轉型指數為0.304,其中:綜合轉型指數位列前十位的分別是:包頭(0.773)、三明(0.696)、銅陵(0.694)、湖州(0.675)、池州(0.667)、烏海(0.667)、龍巖(0.666)、南平(0.648)、韶關(0.642)、廣元(0.639);經濟轉型指數位列前十位的分別是:云浮(0.859)、包頭(0.759)、韶關(0.749)、三明(0.749)、龍巖(0.737)、賀州(0.732)、贛州(0.723)、湖州(0.714)、銅陵(0.709)、南平(0.698);社會轉型指數位列前十位的分別是:銅陵(0.722)、東營(0.676)、攀枝花(0.648)、榆林(0.638)、大慶(0.636)、延安(0.631)、包頭(0.621)、克拉瑪依(0.608)、烏海(0.579)、鄂爾多斯(0.572);環(huán)境轉型指數位列前十位的分別是:克拉瑪依(0.884)、龍巖(0.868)、新余(0.858)、池州(0.846)、三明(0.844)、景德鎮(zhèn)(0.837)、韶關(0.837)、朔州(0.834)、宜春(0.824)、大慶(0.822);制度轉型指數位列前十位的分別是:伊春(0.707)、廣安(0.706)、牡丹江(0.705)、池州(0.682)、滁州(0.666)、宣城(0.625)、邵陽(0.584)、亳州(0.581)、三明(0.566)、南平(0.563)。
未來本中心將持續(xù)關注資源型城市轉型及評價,并陸續(xù)推出有關資源型城市轉型壓力、轉型能力、轉型路徑等系列研究成果,在基礎研究相對成熟后還將把評價對象擴展至所有城市,形成有關城市可持續(xù)發(fā)展的系列成果。敬請關注!
1前言
1.1研究背景
“因資源而興,因資源而衰”是資源型城市發(fā)展的真實寫照。面對有限的資源,在不斷地開采利用下,經濟社會發(fā)展與資源環(huán)境約束之間的矛盾日益突出,各類經濟問題、環(huán)境問題、社會問題不斷涌現,如何更好地使資源型城市保持可持續(xù)發(fā)展的同時實現轉型,使其不再過度依賴于不可再生的耗竭性資源,擺脫單一型資源依賴型產業(yè)體系,發(fā)展適宜的主導產業(yè),進而推動城市經濟持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展,成為各國經濟和社會領域相當迫切的重大問題。
就中國而言,1949年以來為了加快工業(yè)化進程、完善工業(yè)產業(yè)體系,各地紛紛圍繞鋼鐵、煤炭等資源豐富地區(qū)設立工廠,逐漸形成了一批資源型城市,如著名的“鐵人”王進喜所在的大慶市。這些城市在工業(yè)化進程中,發(fā)揮了重要的作用。但是,這些資源型城市普遍存在以初級產品為主且產業(yè)結構單一的特點,隨著資源的逐漸消耗,逐漸出現經濟增長乏力、居民收入水平下降、城市失業(yè)率上升、生態(tài)環(huán)境惡化等一系列問題,并引發(fā)“荷蘭病”和“資源詛咒”,使資源型城市難以實現經濟社會連續(xù)、穩(wěn)定和高速的發(fā)展。自20世紀80年代以來,隨著不斷開采利用,資源衰竭問題日益突出,我國資源型城市開始陸續(xù)出現資源型產業(yè)發(fā)展停滯現象,并由此產生了一系列經濟、社會甚至于生態(tài)環(huán)境問題,制約了資源型城市的發(fā)展,一場由資源型產業(yè)轉型為先導的資源型城市轉型之路在我國拉開序幕。所謂資源型城市產業(yè)轉型,是使資源型城市不再以資源為唯一主導產業(yè),而是根據區(qū)域的資源稟賦和產業(yè)特點對城市產業(yè)的長期發(fā)展進行新的規(guī)劃和布局,實現城市的綜合可持續(xù)發(fā)展。
中國政府對資源型城市轉型問題高度重視。國家發(fā)改委同國土資源部、財政部等多個部門自1991年起對以阜新市為代表的東北老工業(yè)基地開展了一系列轉型專項試點,出臺了一系列相關扶持政策,并劃撥專項財政補貼經費,以幫助城市完成轉型工作。2007年,《促進全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)經由國務院首次發(fā)布!兑庖姟诽岢隽舜龠M產業(yè)轉型、扶持就業(yè)、改造棚戶區(qū)等一系列政策。2008年,國家發(fā)改委、國土資源部、財政部聯合行動,分三批在全國篩選了69個資源枯竭型城市作為轉型試點。國務院在2013年12月發(fā)布了《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》,在全國首次確定262個資源型城市,指導并促進其可持續(xù)發(fā)展。2015年12月20日,中央城市工作會議時隔37年后再度召開。整個會議立足于我國城鎮(zhèn)化步伐不斷加快的新現狀,著眼于未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的大布局,全面統籌部署了未來我國人口城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略方針。會議既對傳統新興城市布局做出了高屋建瓴的規(guī)劃,也為資源型城市轉型升級提供了方向,是資源型城市轉型升級探索的一個千載難逢的機遇。
在此背景之下,展開資源型城市轉型的研究不僅十分必要,而且任務也異常艱巨。研究資源型城市的轉型,除了要在可持續(xù)發(fā)展和循環(huán)經濟等理論的基礎之上進行新的探索外,更為重要的是形成對當前資源型城市轉型效果的客觀評價,發(fā)現問題、總結經驗,并進一步研究轉型的“拐點”、“路徑”等問題,對未來轉型的方向、重點進行預測,并提出具有先見性的政策建議,更好地服務于當前資源型城市的政府管理和城市轉型發(fā)展的實際需要。
1.2現實意義
在中國,資源型城市的數量和人口占有相當高的比重,隨著我國經濟進入新常態(tài),大多數資源型城市面臨著資源枯竭、產能過剩等生產問題;而隨著“供給側”改革的不斷推進,“去產能”步伐不斷加快,資源型城市面臨著經濟增速下降、勞動力再就業(yè)壓力增大等一列經濟社會問題。能否順利實現轉型對整個國家經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的影響較大,因此現階段開展資源型城市轉型研究具有較強的現實意義。當前我國正處于經濟發(fā)展新常態(tài)和經濟結構調整的疊加期,經濟社會發(fā)展任務艱巨。推進資源型城市轉型,就是要依靠科技創(chuàng)新提高資源產業(yè)附加值,利用綠色技術促進環(huán)境治理與生態(tài)恢復;同時要加快促進接續(xù)產業(yè)發(fā)展,鼓勵“全民創(chuàng)新”、“大眾創(chuàng)業(yè)”、“萬眾創(chuàng)新”,為資源城市的可持續(xù)發(fā)展提供原動力。這既是實現資源型城市的成功轉型的需要,也是實現整個社會可持續(xù)發(fā)展的需要。與此同時,還將創(chuàng)造新的經濟增長點。同時,促進經濟、社會、環(huán)境等協調發(fā)展,還能有效地推動全面建設小康社會、建設生態(tài)文明等發(fā)展戰(zhàn)略目標的實現。
1.3研究創(chuàng)新
有關資源型城市轉型評價的研究,當前政府管理部門和學術界都進行了有益的探索。從官方層面來看,國家發(fā)改委建立了資源枯竭城市轉型年度績效考核評估辦法,分別從定量評價(指標體系)、定性評價、社會評價三個層面對資源枯竭城市的轉型績效進行判定。其中在定量評價時,分別選取了經濟發(fā)展指標、民生改善指標、環(huán)境治理指標作為共同指標,而把反映城市資源特點的要素,如煤炭、金屬、油氣等,作為特殊指標進行評價。在學術層面,往往從經濟、社會、環(huán)境、資源四個層面構建分級指標進行評價,每種方法都帶有作者的主觀認識和特殊的知識結構,并且大多數是對某一地區(qū)轉型情況進行初步評價,未形成體系。
鑒于此,本書在吸收和借鑒前人經驗的基礎上,探索建立一套可以充分體現我國當前資源型城市轉型需求、特點、目標的立體化、多維化的評價體系,并在此基礎上形成對資源型城市轉型內涵、路徑、階段等系統研究,服務于政府管理需要,服務于資源型城市轉型需要,同時也供研究同行探討。
本研究的特色和創(chuàng)新點主要體現在:
一是評價指標的選取更具針對性、全面性。首先,為了準確反映資源型城市轉型中的核心問題,即經濟發(fā)展對資源的依賴程度,本書將資源型產業(yè)界定為“采掘業(yè)”(對資源的直接開采)!安删驑I(yè)”比重大,說明城市經濟發(fā)展對資源依賴程度高。其次,借鑒國內外評估城市轉型的主流方法,綜合考慮轉型效果和轉型能力,本書重視“勞動力結構”,考慮勞動力的產業(yè)分布和年齡分布。尤其是年齡分布,反映了城市經濟的活力。第三,與西方國家市場主導的城市轉型不一樣,在我國城市轉型中政府承擔了不可替代的功能,本書重視資源型城市在我國轉型的制度支撐。從政府效率、市場效率兩方面評估制度轉型效果。
二是對全國115個資源型城市進行轉型效果評價并給出建議。本書對國務院國發(fā)〔2013〕45號文件中界定的我國資源型城市中115個地級市2014年的轉型情況進行綜合評價,覆蓋河北、山西、內蒙古、遼寧、山東、新疆、廣東等24個。ㄗ灾螀^(qū)),占全國地級城市(293個)的39.25%。指標涵蓋了成長型、成熟型、衰退型、再生型資源型城市,涵蓋了東、中、西部地區(qū)和南方、北方地區(qū)的差異性,涵蓋了享受區(qū)域性政策(京津冀一體化)、民族性政策(新疆克拉瑪依)等多個層面。通過評價,客觀還原115個地級資源型城市的轉型進程、特點和問題。
李虹,經濟學博士,北京大學經濟學院教授、博士生導師,北京大學首都發(fā)展研究院副院長、國家資源經濟研究中心主任,兼任多所學會常務理事及副理事長、“長江學者”評審專家、國家部委相關獎項及《中國社會科學》和《經濟研究》以及被SCI和SSCI收錄的國內外有影響力的重要核心學術期刊的匿審專家等。
李虹教授長期從事城市轉型及區(qū)域可持續(xù)發(fā)展方面的研究,重點關注產業(yè)經濟及政策、資源經濟政策和資源金融、城市及區(qū)域產業(yè)布局和可持續(xù)協同發(fā)展、城市及區(qū)域投資評價和布局、區(qū)域能源合作、產業(yè)及城市經濟轉型和綜合評價、資源型城市轉型和“一帶一路”投資評價等相關領域的研究,并在這些領域具有較深入的分析和研究積累。
李虹教授主持了國家發(fā)改委“十三五”規(guī)劃前期重大課題的研究工作,主持了國家社科基金重大項目等數十項guo家級縱向課題,及國家發(fā)改委、美國能源基金會等數十項橫向課題的研究工作,在被SCI、SSCI收錄的國際核心期刊以及guo家級一級核心期刊上發(fā)表學術論文七十余篇,出版專著、編著、譯著等二十余部,并向國務院及各部委提供相關政策提案幾十份,其中獲得總理批示十余份,也多次獲得其他各項獎勵。
1 前言............................................................................................................................................ 1
1.1 研究背景........................................................................................................................... 1
1.2 現實意義........................................................................................................................... 2
1.3 研究創(chuàng)新........................................................................................................................... 2
2 相關概念界定........................................................................................................................... 4
2.1 資源型城市....................................................................................................................... 4
2.2 資源型產業(yè)....................................................................................................................... 4
2.3 資源型城市界定............................................................................................................... 5
2.4 資源型城市轉型............................................................................................................... 5
3 中國資源型城市的發(fā)展困境和轉型目標.......................................................................... 7
3.1 發(fā)展困境........................................................................................................................... 7
3.2 轉型目標........................................................................................................................... 9
3.3 轉型內容........................................................................................................................... 9
4 中國資源型城市轉型評價指數......................................................................................... 11
4.1 研究綜述......................................................................................................................... 11
4.2 指標選擇原則................................................................................................................. 19
4.3 構建綜合指標體系......................................................................................................... 19
4.4 數據來源及處理............................................................................................................. 23
5 中國資源型城市轉型指數及分析..................................................................................... 25
5.1 全國指數......................................................................................................................... 26
5.2 各地級市轉型指數......................................................................................................... 27
5.3 按城市分類的轉型指數................................................................................................. 44
6 各城市轉型評價.................................................................................................................... 46
6.1 河北................................................................................................................................ 46
6.2 山西................................................................................................................................ 60
6.3 內蒙古............................................................................................................................. 89
6.4 遼寧............................................................................................................................... 107
6.5 吉林............................................................................................................................... 127
6.6 黑龍江........................................................................................................................... 144
6.7 江蘇............................................................................................................................... 171
6.8 浙江............................................................................................................................... 178
6.9 安徽............................................................................................................................... 181
6.10 福建............................................................................................................................. 208
6.11 江西............................................................................................................................. 218
6.12 山東............................................................................................................................. 234
6.13 河南............................................................................................................................. 256
6.14 湖北............................................................................................................................. 279
6.15 湖南............................................................................................................................. 283
6.16 廣東............................................................................................................................. 295
6.17 廣西............................................................................................................................. 301
6.18 四川............................................................................................................................. 311
6.19 貴州............................................................................................................................. 338
6.20 云南............................................................................................................................. 347
6.21 陜西............................................................................................................................. 368
6.22 甘肅............................................................................................................................. 388
6.23 寧夏............................................................................................................................. 412
6.24 新疆............................................................................................................................. 416
7 典型案例分析....................................................................................................................... 420
7.1 包頭............................................................................................................................... 420
7.2 銅陵............................................................................................................................... 422
7.3 大慶............................................................................................................................... 423
7.4 鄂爾多斯....................................................................................................................... 425
7.5 克拉瑪依....................................................................................................................... 426
7.6 邯鄲............................................................................................................................... 428
7.7 阜新............................................................................................................................... 429
7.8 鶴崗............................................................................................................................... 430
8 總結........................................................................................................................................ 432
8.1 主要研究結論............................................................................................................... 432
8.2 政策建議....................................................................................................................... 433
數據來源..................................................................................................................................... 437
主要參考文獻............................................................................................................................. 438
附表1:樣本城市目錄.............................................................................................................. 439
附表2:資源型城市的各項轉型指數排名.......................................................................... 440
附表3:資源型城市的綜合轉型指數及排名...................................................................... 444
附表4:資源型城市的經濟轉型指數及排名...................................................................... 445
附表5:資源型城市的社會轉型指數及排名...................................................................... 446
附表6:資源型城市的環(huán)境轉型指數及排名...................................................................... 447
附表7:資源型城市的制度轉型指數及排名...................................................................... 448
附表8:按城市分類的各項轉型指標排名.......................................................................... 449
課題組成員名單......................................................................................................................... 453
后 記.......................................................................................................................................... 454
后 記
自2013 年9 月國家資源經濟研究中心成立之初,資源型城市問題就已擺在了中心的研究計劃之首。歷經兩年多,在中心即將迎來三周歲生日之際,資源型城市轉型系列研究終于有了一個階段性成果。
這一研究成果凝結了中心研究成員近三年的辛勤勞動:從最初對該領域的陌生,到對資源型城市內涵的理解把握;從對該問題的淺顯認識,到對制衡其轉型的深層次原因的挖掘;從以單一因素評估轉型效果,到多角度、全方位的綜合性的考量;從各種復雜評估方法的試錯,到最終所采用的常規(guī)有效的評價手段;從一個一個城市、一個一個指標數據的艱難尋找,到115 個地級資源型城市多方位數據的累積,其中的每點每滴,都凝結著參與此項目研究的老師同學們的辛勤勞動,在此一并感謝!尤其是要特別感謝張先琪、付陽、周子君、陸春華、翟悅、張巖等同學的辛勤付出!
同時特別要感謝的是我的學術引領人、我的博士生導師劉偉校長,正是他2013年的前沿性指導,使得資源型城市轉型問題的研究成為了國家資源經濟研究中心組建后的第一個重點研究命題,該命題的前瞻性、重要性也通過后續(xù)2013 年11 月12 日國家發(fā)展和改革委員會出臺的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020 年)》得到了印證。感謝劉偉老師的精心培育和辛勤培養(yǎng)!
在此,也要特別感謝長期以來一直給予國家資源經濟研究中心支持幫助的所有中心顧問、學術指導委員會的專家,以及其他專家學者和行業(yè)內的朋友們!感謝我的學生們,他們犧牲了大量閑暇娛樂休息時間,辛勤地努力工作!感謝我的家人數十年來的默默付出,堅定的一如既往的支持、關懷!謝謝你們!
我相信,未來,在各位領導老師朋友們的繼續(xù)幫助支持下,在中心研究團隊的共同努力下,國家資源經濟研究中心將會創(chuàng)造出更多、更好的研究成果,以回饋社會、服務社會!
李虹
北京大學首都發(fā)展研究院 副院長
國家資源經濟研究中心主任
2016 年5