深化干部人事制度改革的體制掣肘
　　王屹中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社
　　談到儀征對(duì)“選官”制度的探索，江蘇省人民政府副秘書(shū)長(zhǎng)于利中認(rèn)為：“儀征的成功，很重要在于儀征市委班子、領(lǐng)導(dǎo)敢于做權(quán)力的自我剝奪者�！睆母鞯卣�在鋪開(kāi)的各類試點(diǎn)看，一些試點(diǎn)可持續(xù)性差，好的做法沒(méi)能堅(jiān)持下來(lái)。為什么？問(wèn)題恐怕也就在此。然而，這種主要靠領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人素養(yǎng)推動(dòng)的改革又能在多大的范圍、多深的層面推進(jìn)呢？
　　從1982年廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制以來(lái)，我國(guó)干部人事制度改革取得了不少突破性進(jìn)展，但選人用人上的不正之風(fēng)卻屢禁不止。黨政干部人選決定權(quán)掌握在少數(shù)人甚至個(gè)別人手中、選任方式變相成為任命制，仍是干部選拔制度改革的“瓶頸”問(wèn)題。干部人事改革與政治改革要相適應(yīng)
　　北京大學(xué)電子政務(wù)研究院院長(zhǎng)楊鳳春研究員認(rèn)為，儀征的試驗(yàn)是以公開(kāi)選拔、公開(kāi)推薦、公推直選為主要表現(xiàn)形式的政治體制改革，幫助我們?cè)谡�治體制改革上往前邁了一步。在這方面，還可以往前走，比如，從公推小行政長(zhǎng)官逐步向大行政長(zhǎng)官選舉推進(jìn)。
　　國(guó)家行政學(xué)院憲法學(xué)教授任進(jìn)則指出，干部人事制度改革是開(kāi)放式的，如果不和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化相適應(yīng)、不和群眾政治參與的積極性相適應(yīng)，干部人事制度改革是不會(huì)走很遠(yuǎn)的。
　　任進(jìn)教授雖未進(jìn)一步展開(kāi)他的判斷，但其中的邏輯是不難辨析的。正像有學(xué)者分析的那樣，由于政府治理既涉及政府內(nèi)部事務(wù)的管理，又涉及社會(huì)公共事務(wù)的管理。對(duì)組織管理民主而言，它意味著組織中的多數(shù)員工通過(guò)直接或間接方式行使管理權(quán)；而從社會(huì)公共事務(wù)管理層面來(lái)說(shuō)，民主則意味著多數(shù)國(guó)民通過(guò)直接或間接的方式行使管理權(quán)。前者是管理的民主，意味著政府組織內(nèi)部的成員有權(quán)并且可以通過(guò)一定的制度化渠道參與內(nèi)部管理；后者是政治的民主，意味著公民有權(quán)利并可以通過(guò)制度化的渠道參與政府組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。管理民主意味著組織成員的偏好和利益可以較大程度地滿足，它與政治民主間的邏輯困境可能就是：“內(nèi)部人”能否推動(dòng)公共組織的目標(biāo)和行為趨向公共利益，‘而管理民主是不可能自覺(jué)地走向政治民主。
　　如果因?yàn)椤斑x官”制度只是在某個(gè)層面引入了“群眾參與”就一概而論地說(shuō)它就是政治民主的體現(xiàn)，并因此不再推進(jìn)政治民主，那么這種“選官”制度的改革終究也走不長(zhǎng)遠(yuǎn)。
　　聽(tīng)取了儀征“選官”制度改革的情況后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)石小敏先生不由得想起1987年的政治改革。那一年曾在各部委取消黨組，只有兩個(gè)部委保留。當(dāng)時(shí)有個(gè)理論，就是部長(zhǎng)都是黨委任命的，因此，被任命的機(jī)構(gòu)就不需要黨組了。但在選舉機(jī)構(gòu)則還需要黨組，比如人大、政協(xié)。現(xiàn)在反思過(guò)去，是以前的做法做錯(cuò)了呢？還是做早了呢？這些理論確實(shí)需要做社會(huì)主義理論研究和黨的理論研究的專家學(xué)者來(lái)探討。否則基層的試驗(yàn)走到一定程度，就會(huì)遇到很多障礙，推進(jìn)不下去。讓黨員群眾在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上發(fā)揮“主體”作用
　　干部的選任方式無(wú)疑是干部人事制度改革的重點(diǎn)。在實(shí)踐中，它又是一個(gè)難點(diǎn)性問(wèn)題。儀征地干部人事制度改革打破了長(zhǎng)期存在的人事權(quán)力過(guò)分集中和“暗箱操作”現(xiàn)象，有利于削弱人事腐敗、提高政府效率，但在群眾推薦制度中，“群眾”的范圍可能還不夠?qū)挿�，有的甚至只是一定范圍�?nèi)的公務(wù)員的問(wèn)題。另外，給予一定級(jí)別的干部、人大代表、政協(xié)委員的提名權(quán)和測(cè)評(píng)權(quán)的權(quán)重過(guò)大，使基層群眾的聲音不夠強(qiáng)大。有可能導(dǎo)致當(dāng)選領(lǐng)導(dǎo)在對(duì)“下”負(fù)責(zé)時(shí)，存在只對(duì)局部群眾負(fù)責(zé)的局限性。
　　當(dāng)然，干部人事制度的改革不可能一蹴而就，它還受著一系列的制度約束，我們不能對(duì)一個(gè)頗具創(chuàng)新性的探索求全責(zé)備。比如2000年的《深化干部人事制度改革綱要》提出“對(duì)一些重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)干部，實(shí)行跨地區(qū)、跨部門交流。逐步健全黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流的激勵(lì)機(jī)制和保障機(jī)制�！蹦敲�，對(duì)通過(guò)公推公選、公開(kāi)推薦、公推直選選出的領(lǐng)導(dǎo)干部因組織需要而被交流時(shí)，新接任此崗位的交流人員是否需要經(jīng)過(guò)公推公選、公開(kāi)推薦或公推直選程序呢？對(duì)這個(gè)問(wèn)題的任何一種回答，都意味著對(duì)另一個(gè)制度的否定。儀征給出的選擇是“充分相信干部的素質(zhì)，服從于干部交流制度”�？h以下自下而上的監(jiān)督機(jī)制亟須建立
　　要保證領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)上向黨和國(guó)家負(fù)責(zé)，對(duì)下向百姓負(fù)責(zé)，就要使干部手中的權(quán)力成為負(fù)擔(dān)而不是樂(lè)趣。儀征創(chuàng)造了一個(gè)較好的政治生態(tài)環(huán)境，老百姓的權(quán)利意識(shí)逐漸覺(jué)醒。
　　中央編譯局當(dāng)代馬克思主義研究所高新軍研究員指出，把合適的人放在合適的位置上，只是解決了一個(gè)入口的問(wèn)題，在出口問(wèn)題上，也需做打算，絕不能照搬過(guò)去一套。以往自上而下的監(jiān)督力是有邊界的，一般到縣一級(jí)，效率幾乎就殆盡了。這個(gè)時(shí)候怎么實(shí)現(xiàn)對(duì)干部的監(jiān)督，就面臨很嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，我們要更多地在縣和縣以下建立自下而上的監(jiān)督機(jī)制。
　　中國(guó)的改革很大程度上是協(xié)商民主和選舉民主的結(jié)合，黨委和政府是一種內(nèi)部分工，缺乏法律約束，只有靠法律約束選舉出來(lái)的人來(lái)協(xié)調(diào)他們間的關(guān)系。高新軍認(rèn)為，通過(guò)行政渠道對(duì)官員進(jìn)行監(jiān)督，來(lái)達(dá)到對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，可能將是中國(guó)實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)民主化的有效途徑。此外要將行政體制改革推向深入，還須從政務(wù)公開(kāi)的核心——財(cái)政預(yù)算人手。區(qū)分選任制與委任制干部
　　由于我國(guó)的公務(wù)員制度沒(méi)有將政務(wù)和事務(wù)加以區(qū)分，導(dǎo)致一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：任何職位都可以公推公選，參與的人越多越好。這實(shí)際上是泛化了公推公選的對(duì)象。在其他國(guó)家，政務(wù)官是通過(guò)選舉產(chǎn)生的，事務(wù)官則是考任的結(jié)果。