法治興，則中國興——“法治中國”叢書總序江平
　　從1978年改革開放到現(xiàn)在，中國的經(jīng)濟與社會建設(shè)取得了舉世矚目的成就。促成這些成就的原因是復雜的，既有執(zhí)政者正確決策的個人因素，也有歷史恩賜的機遇因素，也當然還有法律等方面變革的制度因素。短時期的建設(shè)成就及其原因的復雜性交織在一起，很容易讓當代中國人——至少是部分當代中國人——自我感覺良好，并產(chǎn)生兩種錯誤的認識。一種錯誤認識是把過去三十多年的發(fā)展路徑作為歷史性的發(fā)展模式固化下來，以便提煉一種可以值得自我驕傲和對外宣揚的價值觀。另一種錯誤認識是很容易夸大政策和偶然性因素的功效，而忽略了制度因素的根本性。
　　放在人類歷史的長河中，三十多年的繁榮與發(fā)展只不過是匆匆過客。對于一個國家的長久興衰而言，政策性和偶然性的因素，更像是一個“藥引子”。而真正能夠讓國家養(yǎng)成“健康體魄”的還是制度性的因素。其中，法治又是制度建設(shè)的核心，重中之重。法治的要義包括依憲治國、保障私權(quán)、程序正義、司法獨立與社會正義。在當下的歷史關(guān)口，中國領(lǐng)導人是否選擇法治、建設(shè)法治、依賴法治，將最終決定中國過去三十多年的繁榮與發(fā)展是否只是歷史上的曇花一現(xiàn)，還是中華民族實現(xiàn)偉大復興的真正前奏曲。此時此刻，中國社會猶如一條大船正航行在“歷史三峽”的最后險灘。唯有走向法治，中國才可能最后平穩(wěn)地渡過“歷史三峽”，完成現(xiàn)代國家建設(shè)，并開創(chuàng)新的太平盛世。
　　具體來說，法治至少可以發(fā)揮如下幾個方面的歷史性功效。
　　首先，在經(jīng)濟建設(shè)上，保護私有財產(chǎn)權(quán)和合同履行的法治將激發(fā)中國人新一輪的創(chuàng)業(yè)與投資熱情，并通過釋放制度紅利來推動中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與升級。反過來，如果政府對私權(quán)的保護不能加以改善，中國的精英階層將繼續(xù)采用“用腳投票”的方式，到其他國家去“做夢”。因此，如果不走向法治，中國經(jīng)濟之持續(xù)繁榮將不會有制度保障。
　　其次，在政治建設(shè)上，崇尚程序正義和司法公正的法治將為中國公民提供底線社會正義，為將來潛在的大規(guī)模政治沖突提前安裝“社會減震閥”。進入21世紀以來，因為社會不公而引發(fā)的矛盾與沖突已經(jīng)層出不窮。最近的一些個案也清楚地表明，社會不公所積累的公民怨憤，已經(jīng)給中國社會累積了大量的負能量。法治，也只有法治，才能避免中國因社會不公而滑入革命化趨勢，并避免由此導致的公民與執(zhí)政者雙輸?shù)木置妗?br />最后，在社會建設(shè)上，只有保障價值多元和思想自由的法治才可能讓中國社會出現(xiàn)“百花齊放、百家爭鳴”的社會繁榮，并為多元價值觀的求同存異、達成必要的社會共識提供制度保障。相反，因為沒有法治保障，社會轉(zhuǎn)型期所形成的形形色色的價值觀都處于灰色地帶，并非常敏感地對任何潛在的冒犯行為都進行激烈的防御攻擊，并導致中國社會的諸多價值觀都采取霍布斯意義上的“叢林規(guī)則”以求生存。法治是把中國社會的各種價值觀帶出“叢林”的唯一通道。
　　簡言之，只有走向法治才能幫助建設(shè)一個讓全體中國人可以對自己未來的生活作長期規(guī)劃的社會，一個中國人可以信賴中國人的社會，一個中國人可以認同中國人的社會。歸根結(jié)底，法治能否在中國得以全面實施，將決定中華民族能否得以復興，中華文明能否得以體面地延續(xù)�；仡欁�1840年以來的中國歷史，當代中國人有著一個前輩從未有過的歷史機遇：以走向法治這樣一種和平建設(shè)的方式為未來富強、文明和民主之中國奠定歷史性基業(yè)。
　　當然，走向法治，不能只求“畢一役之功”。在1949年建立中華人民共和國以后，中國的法治建設(shè)經(jīng)歷了如下四個階段：共和國初期的法律實用主義、“文化大革命”時期的法律虛無主義、改革年代的法律經(jīng)驗主義，以及目前我們要奮斗的法律理念主義。所謂法律理念主義，就是把法律從工具、從制度變成治國的理念。
　　幸運的是，在過去三十多年，在“摸著石頭過河”的經(jīng)驗主義思想的指導下，中國已經(jīng)至少在立法層面完成了法律體系的建構(gòu)。在實踐中，政府和社會也都初步嘗到了法治的甜頭。盡管，法治建設(shè)在最近幾年出現(xiàn)了嚴重的滑坡，執(zhí)政黨的“十八大報告”還是指出“法治是治國理政的基本方式”，并承諾“全面推進依法治國”。換句話說，至少在文字層面，中國領(lǐng)導人已經(jīng)認可了從法律經(jīng)驗主義通往法律理念主義的路徑。
　　然而，如何讓中國——在改革的操作層面上——走向法治的諸多問題依然懸而未決。因此，出版這套“走向法治”叢書，正適逢其時。該叢書立足于當代中國法治現(xiàn)實，以問題為導向，以學術(shù)為根基，通過實證分析和學理探討為中國的核心價值重建以及制度改革出謀劃策。叢書的選題覆蓋所有同中國走向法治相關(guān)的重大命題，包括比如依憲執(zhí)政、審判獨立、選舉制度、預算制度、財稅制度、中央與地方關(guān)系、律師與民主政治，等等。在論證風格上，作者無不強調(diào)理性建設(shè)。這套叢書的出版，將會對中國走向法治產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。
　　這些年，我本人也一直為中國的法治建設(shè)搖旗吶喊。之前，在給一本書寫序時，我提過“律師興則中國興”。很顯然，律師是法律體系的一部分，律師工作在很大程度上是服務于法治建設(shè)的。因此，今天，在為“法治中國”叢書寫總序時，我想拔高一些：法治興，則中國興。是為序。
江平　　
2013年5月
前言
改革開放以來，我國法治建設(shè)取得長足發(fā)展，法治財稅也漸成氣候。但規(guī)范效力層級低、體系化闕如、法治化程度低等問題，仍然是困擾法治財稅前行的硬傷。在改革進入深水區(qū)、真正觸及利益集團的切身利益時，法治財稅顯得尤為重要，它是化解深層矛盾、整合社會資源的重要途徑之一。于國家而言，財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，影響國家未來的發(fā)展；于民眾而言，財稅牽涉千家萬戶的切身利益，影響人們生活的方方面面。所以，每一次財稅改革和新動向都會引發(fā)人們的極大關(guān)注。近年來“滬渝房產(chǎn)稅試點”“營業(yè)稅改增值稅”“成品油消費稅稅率提升”等頻頻成為全民關(guān)注的焦點，足見財稅的魅力和影響力。
2013年11月12日，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《十八屆三中全會決定》），專章論及深化財稅體制改革，強調(diào)財稅的重要性。2014年10月23日黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《十八屆四中全會決定》），聚焦于依法治國，強調(diào)良法善治。法治財稅將依法治國與深化財稅體制改革結(jié)合起來，不僅是對兩次全會精神最為妥帖的詮釋，更是觀察國家進步和財稅文明的最佳視角。財稅是法治的根基，法治是財稅的依歸，二者緊密相連、相輔相成，共同作用于國家治理，促進國家治理現(xiàn)代化。
財稅乃一國經(jīng)濟政策、政治體制和法律規(guī)則的綜合載體，財稅治理承載著財稅與社會、經(jīng)濟、政治和法律調(diào)適與融合的功能，是全面深化改革的突破口和著力點。作為國家治理的重要抓手和助推器，財稅治理應追求良法善治，擺脫財稅統(tǒng)治的傳統(tǒng)思路，以法治保障財稅體制改革，充分發(fā)揮財稅在治國安邦中的作用。在具體進路上，財稅治理須立足于市場經(jīng)濟與公共財政，以民主政治和法治國家的理念為依歸，在橫向?qū)用嫔霞訌姶�議制機構(gòu)的民主職能，實現(xiàn)財稅權(quán)力在同級國家機構(gòu)之間的合理配置；在縱向?qū)用鎸⒌胤浇ㄔO(shè)成獨立的財政主體，推行地方自治，理順中央與地方關(guān)系，推動政府間財政關(guān)系的法治化。一言以蔽之，伴隨著國家治理從傳統(tǒng)行政主導管理模式向現(xiàn)代社會治理模式轉(zhuǎn)換，財稅治理亦應積極尋求治道變革，從治民轉(zhuǎn)向治權(quán)，從財稅統(tǒng)制轉(zhuǎn)向法治和公共治理，強調(diào)協(xié)商共治，注重治理手段和方式的多元化，推動國家權(quán)力向社會的回歸，還政于民。
將權(quán)力，尤其是財政權(quán)力，關(guān)進制度的籠子，是對公民財產(chǎn)權(quán)的切實保障和真切關(guān)懷，這也是法治財稅的意義所在。從這個角度來看，民眾是法治財稅的受益者。而良法善治的主體也必然是民眾，沒有民眾的參與，法治財稅必將是一個美麗的謊言。民眾通過一定的方式向代議制機關(guān)表達自己的意愿，民意匯聚，催生良法。正如我國《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務。”也就是說，民眾應當是國家治理最重要的參與主體，可以通過各種途徑和形式促進善治的達成。可見，要想真正把財政權(quán)力關(guān)進籠子，除了制度外，還需要民眾和社會輿論的監(jiān)督，為財政權(quán)力戴上另一頂“緊箍”。概言之，國家治理是人民之治，法治財稅和國家治理既依賴于人民，又造福于人民。
從稅收法定到預算法定，再到財政法定，這是一個漫長而艱辛的過程，也是一個權(quán)力與權(quán)利不斷沖突和碰撞的過程。形式上的法定是財稅法治必須首先要達成的，這一過程尚且如此之漫長，足見財稅法治不可能一蹴而就，必須做好打持久戰(zhàn)的準備和規(guī)劃�！额A算法》修訂之路從2004年走到2014年，長達10年之久�！额A算法》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法�！北砻鳌额A算法》從過去的政府管理之法變成了規(guī)范政府、管理政府之法。這一立法宗旨的轉(zhuǎn)變，讓人們看到了財稅法治的曙光，顯示法治財稅約束權(quán)力的目的，是一個良好的開端。在追求形式法定的基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)法治的實質(zhì)要義，包括限定元權(quán)力、提供目的指引、保證權(quán)利底線等。這些必須借助于財政民主的弘揚與踐行，也有賴于人們對財政平等的不懈追求。
法治財稅是國家治理的基本手段，國家治理是法治財稅的踐行方式。如何更好地讓法治財稅融入國家治理中，如何引導國家治理踐行和促進法治財稅，如何實現(xiàn)法治財稅與國家治理的水乳交融，這些問題有待我們不斷求證與探索。這一過程對推動法治財稅的不斷發(fā)展，促進國家治理的現(xiàn)代化，真正實現(xiàn)良法善治會產(chǎn)生巨大的推動作用。財稅法學者理應為此盡綿薄之力，努力表達一個學者應有的情懷，恪守心懷天下的誓言，通過對法治財稅和國家治理的研究，推動國家和社會的不斷進步，實現(xiàn)人民安居樂業(yè)。