第一章緒論
這不是危言聳聽(tīng)，如果中國(guó)的土地政策不能盡快從單純的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和單純的耕地保護(hù)目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源節(jié)約和環(huán)境友好的綜合性目標(biāo)，不僅過(guò)去三十多年的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的可持續(xù)性將受到威脅，未來(lái)甚至?xí)�波及全世界的�?jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境的安全。
一、土地非農(nóng)化：嚴(yán)峻的形勢(shì)和管理的隱憂
中國(guó)三十多年的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，在一定程度上忽視了資源的過(guò)度性耗竭、環(huán)境質(zhì)量的惡化及社會(huì)發(fā)展的不平衡。土地資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，尤其是將農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)用地和未利用地資源轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地（即土地非農(nóng)化），是引致整體自然資源過(guò)度利用和生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因之一。隨著工業(yè)化和城市化的不斷加快，對(duì)土地的需求，特別是對(duì)耕地、林地以及其他自然生態(tài)用地的占用急劇膨脹，造成建設(shè)用地的低效利用、后備土地?cái)?shù)量減少、耕地質(zhì)量下降和生態(tài)環(huán)境破壞。
（一）中國(guó)土地非農(nóng)化低效且環(huán)境不友好
不能否認(rèn)的是，耕地、林地和其他自然土地資源的開(kāi)發(fā)和占用，確實(shí)為中國(guó)的工業(yè)化和城市化提供了重要的支撐。但是，中國(guó)的土地利用不是一種資源高效的和環(huán)境友好的類型。三十多年的發(fā)展過(guò)程中工業(yè)用地粗放和閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等部門的官方評(píng)價(jià)考核報(bào)告顯示，當(dāng)年中國(guó)6866個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中有5298個(gè)因浪費(fèi)土地或閑置土地而最終被取締，浪費(fèi)土地的面積有28651平方千米，占全部開(kāi)發(fā)區(qū)面積3.86萬(wàn)平方千米的74.2%（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等，2007）�？焖俚某鞘谢�和粗放開(kāi)發(fā)的利用行為，導(dǎo)致農(nóng)村土地被大規(guī)模占用，對(duì)資源環(huán)境直接的影響就是生物多樣性受損、城市和農(nóng)村環(huán)境被破壞。
中國(guó)的生物多樣性遭受著城市化密度和廣度上爆炸式增長(zhǎng)的威脅。伴隨著快速城市化的政策導(dǎo)向，全國(guó)各地或多或少都出現(xiàn)了城市的無(wú)序擴(kuò)張，造成了自然林地、天然草地、濕地資源的銳減。棲息環(huán)境的改變或破壞、生物資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境的污染，再加上農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥的過(guò)度投入等人為活動(dòng)的干擾，生物多樣性深受威脅，一些物種瀕臨滅絕（Liu et al.， 2003）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)現(xiàn)階段有398種脊椎動(dòng)物處于瀕危狀態(tài)，占脊椎動(dòng)物總數(shù)的7.7%，高等植物中處于瀕危和受威脅狀態(tài)的高達(dá)4000~5000種，占總種數(shù)的15%~20%（National Bureau of Environmental Protection，1998）。
土地非農(nóng)化的治理效率緒論第一章全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)的但缺少規(guī)劃和實(shí)際需求的工業(yè)園區(qū)建設(shè)和盲目的低門檻的工業(yè)項(xiàng)目投產(chǎn)也造成了城郊環(huán)境的惡化。因?yàn)闉榱说胤蕉愂蘸徒?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，很多重污染或環(huán)評(píng)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)得以上馬，造成城市和近郊區(qū)空氣、水體和固體污染。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD，2007）經(jīng)過(guò)18個(gè)月在中國(guó)的實(shí)地調(diào)查研究，于2007年7月17日公布了關(guān)于中國(guó)環(huán)境政策的報(bào)告書(shū)——《OECD中國(guó)環(huán)境績(jī)效評(píng)估》，雖然當(dāng)時(shí)中國(guó)已經(jīng)是世界第四大經(jīng)濟(jì)體，但中國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)卻更接近某些最貧窮的國(guó)家。
集約節(jié)約利用政策雖然提高了土地容積率和城市的緊湊度，進(jìn)而節(jié)約了農(nóng)地資源，但是也帶來(lái)了城市內(nèi)部公共設(shè)施的不足和超負(fù)荷使用，如因城市容積率上升，單位面積的汽車使用率也上升，造成中國(guó)燃油二氧化碳排放的急劇增加�，F(xiàn)階段中國(guó)二氧化碳的排放居世界之首（Liu and Diamond， 2008）。
（二）中國(guó)的土地政策目標(biāo)取向的必然結(jié)果
中國(guó)土地利用的低效和環(huán)境負(fù)面效應(yīng)，是中國(guó)土地政策目標(biāo)取向的必然結(jié)果。因?yàn)橹袊?guó)目前的土地利用政策的重心是所謂的“雙�！�，即保障經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需的土地投入和保護(hù)糧食安全所需的耕地這實(shí)際上暗示著土地利用對(duì)環(huán)境的影響并沒(méi)有被決策者重視。
首先，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的目標(biāo)和逐漸形成的地方土地財(cái)政，造成城鎮(zhèn)土地利用的低效率。土地在生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)、開(kāi)發(fā)空間價(jià)值等方面有著很重要的功能，然而這些功能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中都被忽視。土地開(kāi)發(fā)只看重直接的經(jīng)濟(jì)成本和收益，忽視了非市場(chǎng)價(jià)值，必然會(huì)造成地方政府和土地開(kāi)發(fā)者決策的片面性和短視性。而且，因?yàn)橹袊?guó)土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，地方政府可以強(qiáng)勢(shì)地決定城鄉(xiāng)土地的利用和開(kāi)發(fā)（Tan et al.， 2009）。另外，由于財(cái)政分權(quán)，一些地方政府依賴土地使用權(quán)出讓的收益來(lái)彌補(bǔ)地方稅收和財(cái)政預(yù)算的不足。在以GDP增長(zhǎng)為主要考核內(nèi)容的考核制度下，爭(zhēng)取更多的土地出讓收入來(lái)發(fā)展城市和促進(jìn)GDP增長(zhǎng)進(jìn)而吸引更多的投資，成為地方政府最終依賴土地財(cái)政的原因。另外，為了在招商引資競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，各地方政府往往通過(guò)壓低城市工業(yè)用地的地價(jià)來(lái)吸引投資，這進(jìn)一步造成對(duì)農(nóng)村土地的過(guò)度占用。
遺憾的是，單純的耕地保護(hù)的土地政策，初衷雖然是為了保護(hù)耕地，但實(shí)際上反而惡化了農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。因?yàn)闉榱藵M足耕地占補(bǔ)平衡政策的要求，大量的山坡林地、濕地、草地被開(kāi)墾為耕地，而這造成了生態(tài)環(huán)境的惡化。因?yàn)檫@些低丘緩坡土地、濕地等邊際土地（marginal land）的生態(tài)功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)耕地的生態(tài)功能。如圖1 1所示，1999~2008年，工業(yè)和城市化造成建成區(qū)擴(kuò)張，而因?yàn)檎佳a(bǔ)平衡政策的存在，城市化過(guò)程中農(nóng)田被占用反而進(jìn)一步轉(zhuǎn)嫁到邊際土地上，而邊際土地的減少加大了自然生態(tài)環(huán)境的破壞�！�2008中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，現(xiàn)有水土流失面積356.92萬(wàn)平方千米，占國(guó)土總面積的37.2%，其中，水力侵蝕面積161.22萬(wàn)平方千米（森林砍伐），占國(guó)土總面積的16.8%；風(fēng)力侵蝕195.70萬(wàn)平方千米（草場(chǎng)退化），占國(guó)土總面積的20.4%。中國(guó)的水土流失量占全世界總流失量的1/5。
圖1-1建成區(qū)擴(kuò)張對(duì)耕地的占用轉(zhuǎn)嫁到邊際土地另外，在開(kāi)墾邊際土地滿足需求的同時(shí)，現(xiàn)有的已利用土地往往也被過(guò)度地利用，以增加土地產(chǎn)品的滿足需求。例如，經(jīng)常通過(guò)提高復(fù)種指數(shù)、增施化肥、使用農(nóng)藥來(lái)提高糧食總產(chǎn)量，而這些措施導(dǎo)致了土地肥力的下降、土壤污染、水污染、土壤鹽漬化等土地退化現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于土壤鹽漬化而造成的廢棄地在中國(guó)已達(dá)2 000×104公頃。由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)高產(chǎn)量而盲目擴(kuò)大載畜量，對(duì)草場(chǎng)低投入導(dǎo)致生產(chǎn)力嚴(yán)重降低，目前中國(guó)牧草單產(chǎn)水平僅相當(dāng)于美國(guó)的1/27（曲福田等，2001）。
（三）土地非農(nóng)化治理的隱憂
上述的形勢(shì)至少給我們兩個(gè)啟示，實(shí)際上也體現(xiàn)了現(xiàn)階段中國(guó)土地管理的隱憂。
第一個(gè)啟示是，在當(dāng)前的土地政策框架下（即不改變現(xiàn)有的政策目標(biāo)），中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不可持續(xù)性以及對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響是不可避免的。地方政府會(huì)一直依賴土地財(cái)政，進(jìn)而造成農(nóng)村土地會(huì)繼續(xù)被過(guò)度占用，而工業(yè)企業(yè)也會(huì)因?yàn)榈蛢r(jià)且供應(yīng)充足而繼續(xù)低效利用土地。城市內(nèi)部、近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)的生態(tài)環(huán)境會(huì)進(jìn)一步受到不同原因的破壞和惡化。農(nóng)民會(huì)因?yàn)槔�益受損而更貧窮，農(nóng)民與政府間的土地沖突會(huì)成為經(jīng)常性事件（Tan，2008），而政府在這個(gè)過(guò)程中還有可能會(huì)出現(xiàn)更多的腐敗現(xiàn)象。這主要是由土地產(chǎn)權(quán)的公有、地方政府權(quán)力和責(zé)任不對(duì)等，以及公眾參與缺失造成的。公有產(chǎn)權(quán)制度造成土地所有權(quán)不明晰，土地成為一種公共資源，在一定意義上沒(méi)有人愿意保護(hù)或者主動(dòng)承擔(dān)土地?fù)p失的成本，而地方政府也對(duì)農(nóng)村土地的征收具有實(shí)際上的強(qiáng)勢(shì)地位，不利于農(nóng)民利益的保護(hù)。這些很可能是社會(huì)主義國(guó)家和產(chǎn)權(quán)不明晰的發(fā)展中國(guó)家的通病。雖然現(xiàn)有的公共資源治理的研究在發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)很深入，但如果應(yīng)用于中國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家，仍然是一個(gè)需要深入研究的問(wèn)題。
第二個(gè)啟示是，單一部門的政策很可能產(chǎn)生不利于全局的影響，盡管單一部門的政策初衷是好的。中國(guó)耕地保護(hù)政策的目的是保持足夠多的土地用于糧食生產(chǎn)，然而很明顯忽視了邊際土地的生態(tài)價(jià)值，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的惡化。另外，這種單一政策負(fù)面影響的出現(xiàn)，也反映了中國(guó)的決策者（很可能在大多數(shù)國(guó)家都成立）對(duì)不同土地資源的非市場(chǎng)價(jià)值的忽視。土地在生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)、開(kāi)發(fā)空間價(jià)值等方面有著很重要的功能。
所以，對(duì)于中國(guó)的土地非農(nóng)化的管理來(lái)說(shuō)，需要把人類活動(dòng)和土地資源系統(tǒng)之間的相互作用辨析清楚（尤其是土地資源系統(tǒng)對(duì)人類活動(dòng)的反饋），才能充分審視土地政策的正負(fù)面效應(yīng)，而且還需要把這種評(píng)價(jià)放到長(zhǎng)期和動(dòng)態(tài)的視角下，才能合理評(píng)價(jià)和制定相關(guān)的土地利用政策。
二、土地非農(nóng)化治理問(wèn)題的線索
任何為了眼前利益，忽視整體利益、無(wú)視長(zhǎng)期影響的制度設(shè)計(jì)，都無(wú)法通過(guò)歷史的檢驗(yàn)。問(wèn)題是，我們?nèi)绾尾拍苷业胶线m的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)人類活動(dòng)和土地資源系統(tǒng)之間的良性互動(dòng)呢？
（一）傳統(tǒng)的自然資源管理：配置效率的視角
無(wú)論是20世紀(jì)90年代初期從借鑒發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的可持續(xù)發(fā)展理論來(lái)研究人口增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用之間的關(guān)系（曲福田等，2000），到運(yùn)用資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論來(lái)闡釋土地可持續(xù)利用的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義（曲福田等，2001），還是從資源配置角度對(duì)土地非農(nóng)化的效率問(wèn)題進(jìn)行深入的研究（陳江龍等，2004；曲福田等，2005，2007；譚榮和曲福田，2006a；Tan et al.， 2011）；然或?qū)ν恋胤寝r(nóng)化治理過(guò)程的行政效率進(jìn)行的初步討論（譚榮和曲福田，2009，2010；Tan and Beckmann， 2010； Tan et al.， 2012），都說(shuō)明我們對(duì)土地非農(nóng)化問(wèn)題的研究有著較長(zhǎng)時(shí)間的關(guān)注。我們對(duì)土地非農(nóng)化治理的認(rèn)識(shí)也隨著研究的深入而不斷拓展。
在早期，我們把注意力集中在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段土地非農(nóng)化特征和基本規(guī)律的分析與總結(jié)上，對(duì)中國(guó)土地非農(nóng)化配置的動(dòng)力機(jī)制從全國(guó)和地區(qū)兩個(gè)尺度上進(jìn)行了實(shí)證分析，解釋了土地非農(nóng)化的內(nèi)在機(jī)制和對(duì)宏觀政策的客觀需求。例如，我們通過(guò)對(duì)1995~2001年土地非農(nóng)化的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)人口和固定資產(chǎn)投資是促進(jìn)土地非農(nóng)化的主要推動(dòng)因素（需求端），土地利用比較效益和資源稟賦等是土地非農(nóng)化的支撐因素（供給端），而地方政府在土地非農(nóng)化中收益越大，越有積極性來(lái)推動(dòng)農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用，而提高土地的市場(chǎng)化配置程度以及農(nóng)地利用的比較效益能夠抑制土地非農(nóng)化的增加。另外，地方政府對(duì)中央政府的“上有政策、下有對(duì)策”，即地方政府應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的耕地保護(hù)的管制，則大大降低了耕地保護(hù)的政策效率（曲福田等，2005）。
到了21世紀(jì)初期，我們更加關(guān)注土地在不同部門配置的效率評(píng)價(jià)問(wèn)題，想從經(jīng)濟(jì)學(xué)配置效率的角度來(lái)判斷土地非農(nóng)化的合理的度，進(jìn)而期待能夠?yàn)楣�共決策提供一個(gè)直接的數(shù)據(jù)上的證據(jù)。為此，我們?cè)谫Y源配置政府失靈和市場(chǎng)失靈框架的基礎(chǔ)上，理論上劃分了土地的代價(jià)性損失和過(guò)度性損失兩個(gè)性質(zhì)不同的土地非農(nóng)化的概念和過(guò)程，然后運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)分析方法，對(duì)這兩種損失在全國(guó)和省級(jí)兩個(gè)層面上進(jìn)行了計(jì)量。我們計(jì)算出1989~2003年土地非農(nóng)化的數(shù)量中有21.7%的面積實(shí)際上是過(guò)度性的損失，即政府對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)格的干預(yù)以及差別化的出讓方式造成土地非農(nóng)化的過(guò)量（譚榮和曲福田，2006a）。
然而，我們逐漸發(fā)現(xiàn)，即使理論上能夠判斷并通過(guò)實(shí)證衡量出我們所提出的“農(nóng)地非農(nóng)化代價(jià)性損失、過(guò)度性損失Ⅰ和過(guò)度性損失Ⅱ”（曲福田等，2005；譚榮和曲福田，2006b），但我們的數(shù)據(jù)并沒(méi)有辦法給出實(shí)際的解決方案。也就是說(shuō)，現(xiàn)實(shí)世界中的土地非農(nóng)化效率并不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)理論、一個(gè)計(jì)量模型和一組數(shù)據(jù)就能夠解決的問(wèn)題。因?yàn)閷?duì)土地非農(nóng)化配置效率的模型化測(cè)算無(wú)法解決長(zhǎng)期困擾經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)問(wèn)題——資源利用外部性的考量。換句話說(shuō)，無(wú)論如何縝密的計(jì)算都必然是錯(cuò)的。現(xiàn)實(shí)中大量的諸如“森林砍伐”“漁業(yè)捕撈”“草場(chǎng)放牧”等資源利用行為，很少甚至沒(méi)有案例用經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書(shū)上所分析的那種“最優(yōu)砍伐量”“最大捕撈量”“最佳放牧量”等指標(biāo)來(lái)設(shè)定配額或者稅費(fèi)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)效率，這是用來(lái)說(shuō)明理論與實(shí)踐的脫節(jié)最直接的例證。
此時(shí)，我們認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段中國(guó)控制土地非農(nóng)化規(guī)模和速度的目的不僅僅是保留一定數(shù)量的農(nóng)地資源，即追求自然資源的配置效率，而是涵蓋了更多的目標(biāo)，如國(guó)家的糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、失地農(nóng)民利益的保障及社會(huì)的穩(wěn)定等，此時(shí)土地非農(nóng)化的效率就不應(yīng)該再是簡(jiǎn)單的資源配置效率的問(wèn)題。換句話說(shuō)，自然資源配置效率僅僅是資源管理的一部分（甚至可以說(shuō)是很小的一部分），現(xiàn)實(shí)中對(duì)土地非農(nóng)化治理的本質(zhì)，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樵谥卫磉^(guò)程中通過(guò)合理的治理機(jī)制來(lái)盡可能減少各種物質(zhì)的與非物質(zhì)的成本[交易費(fèi)用（transaction cost economizing）]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程的效率問(wèn)題。這是不同于我們?cè)缙谝蕾嚨陌l(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中的通過(guò)邊際分析來(lái)評(píng)價(jià)資源配置效率的視角，而是一種過(guò)程效率的視角。本質(zhì)