第一章緒論
這不是危言聳聽，如果中國的土地政策不能盡快從單純的促進經(jīng)濟發(fā)展和單純的耕地保護目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源節(jié)約和環(huán)境友好的綜合性目標(biāo)，不僅過去三十多年的經(jīng)濟快速增長的可持續(xù)性將受到威脅，未來甚至?xí)�波及全世界的�?jīng)濟、社會和資源環(huán)境的安全。
一、土地非農(nóng)化：嚴(yán)峻的形勢和管理的隱憂
中國三十多年的經(jīng)濟快速增長，在一定程度上忽視了資源的過度性耗竭、環(huán)境質(zhì)量的惡化及社會發(fā)展的不平衡。土地資源的過度開發(fā)利用，尤其是將農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)用地和未利用地資源轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地（即土地非農(nóng)化），是引致整體自然資源過度利用和生態(tài)環(huán)境惡化的重要原因之一。隨著工業(yè)化和城市化的不斷加快，對土地的需求，特別是對耕地、林地以及其他自然生態(tài)用地的占用急劇膨脹，造成建設(shè)用地的低效利用、后備土地數(shù)量減少、耕地質(zhì)量下降和生態(tài)環(huán)境破壞。
（一）中國土地非農(nóng)化低效且環(huán)境不友好
不能否認(rèn)的是，耕地、林地和其他自然土地資源的開發(fā)和占用，確實為中國的工業(yè)化和城市化提供了重要的支撐。但是，中國的土地利用不是一種資源高效的和環(huán)境友好的類型。三十多年的發(fā)展過程中工業(yè)用地粗放和閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。國家發(fā)展和改革委員會等部門的官方評價考核報告顯示，當(dāng)年中國6866個開發(fā)區(qū)中有5298個因浪費土地或閑置土地而最終被取締，浪費土地的面積有28651平方千米，占全部開發(fā)區(qū)面積3.86萬平方千米的74.2%（國家發(fā)展和改革委員會等，2007）�？焖俚某鞘谢�和粗放開發(fā)的利用行為，導(dǎo)致農(nóng)村土地被大規(guī)模占用，對資源環(huán)境直接的影響就是生物多樣性受損、城市和農(nóng)村環(huán)境被破壞。
中國的生物多樣性遭受著城市化密度和廣度上爆炸式增長的威脅。伴隨著快速城市化的政策導(dǎo)向，全國各地或多或少都出現(xiàn)了城市的無序擴張，造成了自然林地、天然草地、濕地資源的銳減。棲息環(huán)境的改變或破壞、生物資源的過度開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境的污染，再加上農(nóng)業(yè)化肥農(nóng)藥的過度投入等人為活動的干擾，生物多樣性深受威脅，一些物種瀕臨滅絕（Liu et al.， 2003）。據(jù)統(tǒng)計，中國現(xiàn)階段有398種脊椎動物處于瀕危狀態(tài)，占脊椎動物總數(shù)的7.7%，高等植物中處于瀕危和受威脅狀態(tài)的高達4000~5000種，占總種數(shù)的15%~20%（National Bureau of Environmental Protection，1998）。
土地非農(nóng)化的治理效率緒論第一章全國范圍內(nèi)全面鋪開的但缺少規(guī)劃和實際需求的工業(yè)園區(qū)建設(shè)和盲目的低門檻的工業(yè)項目投產(chǎn)也造成了城郊環(huán)境的惡化。因為為了地方稅收和經(jīng)濟增長，很多重污染或環(huán)評不達標(biāo)的企業(yè)得以上馬，造成城市和近郊區(qū)空氣、水體和固體污染。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD，2007）經(jīng)過18個月在中國的實地調(diào)查研究，于2007年7月17日公布了關(guān)于中國環(huán)境政策的報告書——《OECD中國環(huán)境績效評估》，雖然當(dāng)時中國已經(jīng)是世界第四大經(jīng)濟體，但中國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)卻更接近某些最貧窮的國家。
集約節(jié)約利用政策雖然提高了土地容積率和城市的緊湊度，進而節(jié)約了農(nóng)地資源，但是也帶來了城市內(nèi)部公共設(shè)施的不足和超負荷使用，如因城市容積率上升，單位面積的汽車使用率也上升，造成中國燃油二氧化碳排放的急劇增加�，F(xiàn)階段中國二氧化碳的排放居世界之首（Liu and Diamond， 2008）。
（二）中國的土地政策目標(biāo)取向的必然結(jié)果
中國土地利用的低效和環(huán)境負面效應(yīng)，是中國土地政策目標(biāo)取向的必然結(jié)果。因為中國目前的土地利用政策的重心是所謂的“雙保”，即保障經(jīng)濟增長所需的土地投入和保護糧食安全所需的耕地這實際上暗示著土地利用對環(huán)境的影響并沒有被決策者重視。
首先，經(jīng)濟快速增長的目標(biāo)和逐漸形成的地方土地財政，造成城鎮(zhèn)土地利用的低效率。土地在生態(tài)系統(tǒng)維護、開發(fā)空間價值等方面有著很重要的功能，然而這些功能在經(jīng)濟發(fā)展中都被忽視。土地開發(fā)只看重直接的經(jīng)濟成本和收益，忽視了非市場價值，必然會造成地方政府和土地開發(fā)者決策的片面性和短視性。而且，因為中國土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，地方政府可以強勢地決定城鄉(xiāng)土地的利用和開發(fā)（Tan et al.， 2009）。另外，由于財政分權(quán)，一些地方政府依賴土地使用權(quán)出讓的收益來彌補地方稅收和財政預(yù)算的不足。在以GDP增長為主要考核內(nèi)容的考核制度下，爭取更多的土地出讓收入來發(fā)展城市和促進GDP增長進而吸引更多的投資，成為地方政府最終依賴土地財政的原因。另外，為了在招商引資競爭中獲勝，各地方政府往往通過壓低城市工業(yè)用地的地價來吸引投資，這進一步造成對農(nóng)村土地的過度占用。
遺憾的是，單純的耕地保護的土地政策，初衷雖然是為了保護耕地，但實際上反而惡化了農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。因為為了滿足耕地占補平衡政策的要求，大量的山坡林地、濕地、草地被開墾為耕地，而這造成了生態(tài)環(huán)境的惡化。因為這些低丘緩坡土地、濕地等邊際土地（marginal land）的生態(tài)功能遠遠超過耕地的生態(tài)功能。如圖1 1所示，1999~2008年，工業(yè)和城市化造成建成區(qū)擴張，而因為占補平衡政策的存在，城市化過程中農(nóng)田被占用反而進一步轉(zhuǎn)嫁到邊際土地上，而邊際土地的減少加大了自然生態(tài)環(huán)境的破壞�！�2008中國環(huán)境狀況公報》顯示，現(xiàn)有水土流失面積356.92萬平方千米，占國土總面積的37.2%，其中，水力侵蝕面積161.22萬平方千米（森林砍伐），占國土總面積的16.8%；風(fēng)力侵蝕195.70萬平方千米（草場退化），占國土總面積的20.4%。中國的水土流失量占全世界總流失量的1/5。
圖1-1建成區(qū)擴張對耕地的占用轉(zhuǎn)嫁到邊際土地另外，在開墾邊際土地滿足需求的同時，現(xiàn)有的已利用土地往往也被過度地利用，以增加土地產(chǎn)品的滿足需求。例如，經(jīng)常通過提高復(fù)種指數(shù)、增施化肥、使用農(nóng)藥來提高糧食總產(chǎn)量，而這些措施導(dǎo)致了土地肥力的下降、土壤污染、水污染、土壤鹽漬化等土地退化現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，由于土壤鹽漬化而造成的廢棄地在中國已達2 000×104公頃。由于過分強調(diào)高產(chǎn)量而盲目擴大載畜量，對草場低投入導(dǎo)致生產(chǎn)力嚴(yán)重降低，目前中國牧草單產(chǎn)水平僅相當(dāng)于美國的1/27（曲福田等，2001）。
（三）土地非農(nóng)化治理的隱憂
上述的形勢至少給我們兩個啟示，實際上也體現(xiàn)了現(xiàn)階段中國土地管理的隱憂。
第一個啟示是，在當(dāng)前的土地政策框架下（即不改變現(xiàn)有的政策目標(biāo)），中國經(jīng)濟的不可持續(xù)性以及對生態(tài)環(huán)境的影響是不可避免的。地方政府會一直依賴土地財政，進而造成農(nóng)村土地會繼續(xù)被過度占用，而工業(yè)企業(yè)也會因為低價且供應(yīng)充足而繼續(xù)低效利用土地。城市內(nèi)部、近郊區(qū)和遠郊區(qū)的生態(tài)環(huán)境會進一步受到不同原因的破壞和惡化。農(nóng)民會因為利益受損而更貧窮，農(nóng)民與政府間的土地沖突會成為經(jīng)常性事件（Tan，2008），而政府在這個過程中還有可能會出現(xiàn)更多的腐敗現(xiàn)象。這主要是由土地產(chǎn)權(quán)的公有、地方政府權(quán)力和責(zé)任不對等，以及公眾參與缺失造成的。公有產(chǎn)權(quán)制度造成土地所有權(quán)不明晰，土地成為一種公共資源，在一定意義上沒有人愿意保護或者主動承擔(dān)土地損失的成本，而地方政府也對農(nóng)村土地的征收具有實際上的強勢地位，不利于農(nóng)民利益的保護。這些很可能是社會主義國家和產(chǎn)權(quán)不明晰的發(fā)展中國家的通病。雖然現(xiàn)有的公共資源治理的研究在發(fā)達國家已經(jīng)很深入，但如果應(yīng)用于中國和其他發(fā)展中國家，仍然是一個需要深入研究的問題。
第二個啟示是，單一部門的政策很可能產(chǎn)生不利于全局的影響，盡管單一部門的政策初衷是好的。中國耕地保護政策的目的是保持足夠多的土地用于糧食生產(chǎn)，然而很明顯忽視了邊際土地的生態(tài)價值，導(dǎo)致了生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的惡化。另外，這種單一政策負面影響的出現(xiàn)，也反映了中國的決策者（很可能在大多數(shù)國家都成立）對不同土地資源的非市場價值的忽視。土地在生態(tài)系統(tǒng)維護、開發(fā)空間價值等方面有著很重要的功能。
所以，對于中國的土地非農(nóng)化的管理來說，需要把人類活動和土地資源系統(tǒng)之間的相互作用辨析清楚（尤其是土地資源系統(tǒng)對人類活動的反饋），才能充分審視土地政策的正負面效應(yīng)，而且還需要把這種評價放到長期和動態(tài)的視角下，才能合理評價和制定相關(guān)的土地利用政策。
二、土地非農(nóng)化治理問題的線索
任何為了眼前利益，忽視整體利益、無視長期影響的制度設(shè)計，都無法通過歷史的檢驗。問題是，我們?nèi)绾尾拍苷业胶线m的制度來實現(xiàn)人類活動和土地資源系統(tǒng)之間的良性互動呢？
（一）傳統(tǒng)的自然資源管理：配置效率的視角
無論是20世紀(jì)90年代初期從借鑒發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中的可持續(xù)發(fā)展理論來研究人口增長、經(jīng)濟發(fā)展與土地利用之間的關(guān)系（曲福田等，2000），到運用資源經(jīng)濟學(xué)的理論來闡釋土地可持續(xù)利用的經(jīng)濟學(xué)含義（曲福田等，2001），還是從資源配置角度對土地非農(nóng)化的效率問題進行深入的研究（陳江龍等，2004；曲福田等，2005，2007；譚榮和曲福田，2006a；Tan et al.， 2011）；然或?qū)ν恋胤寝r(nóng)化治理過程的行政效率進行的初步討論（譚榮和曲福田，2009，2010；Tan and Beckmann， 2010； Tan et al.， 2012），都說明我們對土地非農(nóng)化問題的研究有著較長時間的關(guān)注。我們對土地非農(nóng)化治理的認(rèn)識也隨著研究的深入而不斷拓展。
在早期，我們把注意力集中在不同經(jīng)濟發(fā)展階段土地非農(nóng)化特征和基本規(guī)律的分析與總結(jié)上，對中國土地非農(nóng)化配置的動力機制從全國和地區(qū)兩個尺度上進行了實證分析，解釋了土地非農(nóng)化的內(nèi)在機制和對宏觀政策的客觀需求。例如，我們通過對1995~2001年土地非農(nóng)化的動力機制進行分析，發(fā)現(xiàn)人口和固定資產(chǎn)投資是促進土地非農(nóng)化的主要推動因素（需求端），土地利用比較效益和資源稟賦等是土地非農(nóng)化的支撐因素（供給端），而地方政府在土地非農(nóng)化中收益越大，越有積極性來推動農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用，而提高土地的市場化配置程度以及農(nóng)地利用的比較效益能夠抑制土地非農(nóng)化的增加。另外，地方政府對中央政府的“上有政策、下有對策”，即地方政府應(yīng)對上級政府的耕地保護的管制，則大大降低了耕地保護的政策效率（曲福田等，2005）。
到了21世紀(jì)初期，我們更加關(guān)注土地在不同部門配置的效率評價問題，想從經(jīng)濟學(xué)配置效率的角度來判斷土地非農(nóng)化的合理的度，進而期待能夠為公共決策提供一個直接的數(shù)據(jù)上的證據(jù)。為此，我們在資源配置政府失靈和市場失靈框架的基礎(chǔ)上，理論上劃分了土地的代價性損失和過度性損失兩個性質(zhì)不同的土地非農(nóng)化的概念和過程，然后運用計量經(jīng)濟分析方法，對這兩種損失在全國和省級兩個層面上進行了計量。我們計算出1989~2003年土地非農(nóng)化的數(shù)量中有21.7%的面積實際上是過度性的損失，即政府對土地市場價格的干預(yù)以及差別化的出讓方式造成土地非農(nóng)化的過量（譚榮和曲福田，2006a）。
然而，我們逐漸發(fā)現(xiàn)，即使理論上能夠判斷并通過實證衡量出我們所提出的“農(nóng)地非農(nóng)化代價性損失、過度性損失Ⅰ和過度性損失Ⅱ”（曲福田等，2005；譚榮和曲福田，2006b），但我們的數(shù)據(jù)并沒有辦法給出實際的解決方案。也就是說，現(xiàn)實世界中的土地非農(nóng)化效率并不是一個經(jīng)濟理論、一個計量模型和一組數(shù)據(jù)就能夠解決的問題。因為對土地非農(nóng)化配置效率的模型化測算無法解決長期困擾經(jīng)濟學(xué)的一個問題——資源利用外部性的考量。換句話說，無論如何縝密的計算都必然是錯的�，F(xiàn)實中大量的諸如“森林砍伐”“漁業(yè)捕撈”“草場放牧”等資源利用行為，很少甚至沒有案例用經(jīng)濟學(xué)教科書上所分析的那種“最優(yōu)砍伐量”“最大捕撈量”“最佳放牧量”等指標(biāo)來設(shè)定配額或者稅費的方式來實現(xiàn)效率，這是用來說明理論與實踐的脫節(jié)最直接的例證。
此時，我們認(rèn)識到現(xiàn)階段中國控制土地非農(nóng)化規(guī)模和速度的目的不僅僅是保留一定數(shù)量的農(nóng)地資源，即追求自然資源的配置效率，而是涵蓋了更多的目標(biāo)，如國家的糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護、失地農(nóng)民利益的保障及社會的穩(wěn)定等，此時土地非農(nóng)化的效率就不應(yīng)該再是簡單的資源配置效率的問題。換句話說，自然資源配置效率僅僅是資源管理的一部分（甚至可以說是很小的一部分），現(xiàn)實中對土地非農(nóng)化治理的本質(zhì)，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樵谥卫磉^程中通過合理的治理機制來盡可能減少各種物質(zhì)的與非物質(zhì)的成本[交易費用（transaction cost economizing）]，進而實現(xiàn)治理過程的效率問題。這是不同于我們早期依賴的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)和新古典經(jīng)濟學(xué)中的通過邊際分析來評價資源配置效率的視角，而是一種過程效率的視角。本質(zhì)