《科學(xué)版精品課程立體化教材·公共管理系列：政策科學(xué)教程》：
　　第一章 政策科學(xué)的興起
　　【本章重點】
　　1.政策科學(xué)發(fā)展的三個階段
　　2.政策科學(xué)與政策分析的爭論
　　3.實證主義的政策分析
　　4.后實證主義的政策分析
　　5.中國政策科學(xué)發(fā)展的現(xiàn)狀
　　6.中國本土化政策分析模型的建構(gòu)
　　7.實踐中的中國公共政策分析
　　政策科學(xué)的源頭可以追溯到人類文明之初，而政策科學(xué)及政策分析作為一門相對獨立的研究領(lǐng)域則是在第二次世界大戰(zhàn)后。政策科學(xué)首先在美國興起，是一個跨學(xué)科、綜合性的新興研究領(lǐng)域。隨著拉斯韋爾等的提倡及開創(chuàng)性的研究，政策科學(xué)逐步成為社會科學(xué)中不可或缺的、富有成果的和充滿活力的研究領(lǐng)域。那么究竟什么是政策科學(xué)？它是怎么形成與發(fā)展起來的？政策科學(xué)有哪些基本理論？西方政策科學(xué)的前沿理論是什么？我國的政策科學(xué)本土化探索有哪些最新的成果？在本章中，我們將對這些問題進(jìn)行簡要的考察與分析。
　　第一節(jié)政策科學(xué)的歷史發(fā)展
　　人們每談及政策科學(xué)，必然會追溯其起源和發(fā)展。在歷史長河的時間序列探尋其發(fā)展脈絡(luò)，有助于更好地了解政策科學(xué)的學(xué)科內(nèi)涵。為了敘述方便，我們將政策科學(xué)的發(fā)展歷程劃分為三個階段，即前政策科學(xué)階段、政策科學(xué)形成階段、后政策科學(xué)階段。前政策科學(xué)階段，可以說是政策科學(xué)的起源與孕育時期；隨著拉納和拉斯韋爾主編的《政策科學(xué)》一書的出版，政策科學(xué)開始形成，并出現(xiàn)“政策科學(xué)運動”；而隨著后實證主義及后現(xiàn)代主義思潮的興起，政策科學(xué)的發(fā)展步入了后政策科學(xué)的時代。
　　一、前政策科學(xué)階段
　　大體來說，政策科學(xué)經(jīng)歷了漫長的歷史演化，它的源頭甚至都可以追溯到人類文明之初。按照政策科學(xué)奠基人拉斯韋爾的觀點，政策科學(xué)所關(guān)注的是政策相關(guān)知識，即公共決策過程中的知識。由此定義來看，可以說政策科學(xué)源遠(yuǎn)流長，幾乎與人類文明一樣古老。隨著文明的出現(xiàn)尤其是階級和國家的產(chǎn)生，就需要處理公共的或社會的問題，就必須有政策研究活動，產(chǎn)生政策相關(guān)知識。隨著人類社會的發(fā)展，作為一種專門化活動的政策研究及其研究者的角色地位，以及政策相關(guān)知識產(chǎn)生的方式會發(fā)生相應(yīng)的變化。
　　政策科學(xué)教程第一章政策科學(xué)的興起當(dāng)人類文明進(jìn)化到這樣的階段，即人類開始自覺地反思知識與行動的關(guān)系，追求政策相關(guān)知識的時候，政策科學(xué)就發(fā)端了。政策科學(xué)在這個階段的發(fā)展流程如表1-1所示。
　　表1-1前政策科學(xué)階段的發(fā)展流程
　　前政策科學(xué)階段的時代劃分政策科學(xué)的發(fā)展歷程上古時代《漢謨拉比法典》、古希臘的智者階層、古代中國的士階層中世紀(jì)時代職業(yè)政治家的出現(xiàn)工業(yè)革命時代經(jīng)驗的、定量的科學(xué)方法的成長20世紀(jì)中期以前社會科學(xué)職業(yè)研究人員的涌現(xiàn)
　　前政策科學(xué)階段又可分為萌芽時期（起源）與準(zhǔn)備時期（先導(dǎo)）。前者從上古時代一直到中世紀(jì)。雖然這一時期出現(xiàn)了政策研究的樸素形態(tài)，但產(chǎn)生政策相關(guān)知識的程序和方法基本上是不科學(xué)的，既依賴于經(jīng)驗知識，更依賴于天啟和宗教儀式來推測未來的發(fā)展趨勢。隨著工業(yè)革命時代和20世紀(jì)中期以前的理論與實踐的鋪墊，政策研究的發(fā)展為政策科學(xué)的興起做好了理論上的準(zhǔn)備。在這一時期，政策研究應(yīng)用了諸如經(jīng)驗的和定量的科學(xué)方法，但新方法應(yīng)用的主要目的并不是取得科學(xué)真理，而是統(tǒng)治者要利用科研產(chǎn)品來控制和管理社會。
　　總之，政策科學(xué)并不是突然降生的，它經(jīng)歷了漫長的歷史孕育時期。上古時代和中世紀(jì)的政策研究思想和經(jīng)驗是政策科學(xué)的早期思想源泉，近現(xiàn)代經(jīng)驗研究的成長、應(yīng)用社會科學(xué)的成長及其職業(yè)化是政策科學(xué)發(fā)展中的重要事件，而近現(xiàn)代社會科學(xué)對政策研究理論和方法的討論則構(gòu)成當(dāng)代政策科學(xué)的先導(dǎo)。第二次世界大戰(zhàn)后社會政治、經(jīng)濟(jì)和科技的發(fā)展，最終導(dǎo)致了政策科學(xué)的誕生陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論（第二版）》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第5頁。。
　　二、政策科學(xué)形成階段
　　經(jīng)過前政策科學(xué)階段的孕育，政策科學(xué)運動于20世紀(jì)中期興起了。1951年，拉納和拉斯韋爾主編的《政策科學(xué)》一書問世，這被人們視為現(xiàn)代政策科學(xué)誕生的標(biāo)志。此后，美國興起了一場所謂的“政策科學(xué)運動”。
　　政策科學(xué)運動的興起是當(dāng)時社會政治、經(jīng)濟(jì)和科技高度發(fā)展的必然產(chǎn)物。20世紀(jì)中期以來，公眾對一些特殊政策問題關(guān)注度的日益提高，以及當(dāng)代社會問題的復(fù)雜化所映襯出政府決策時的力不從心，都是政策科學(xué)運動產(chǎn)生的原因。
　　可以這么說，政策科學(xué)運動改變了前政策科學(xué)時期對諸多問題的認(rèn)識和定義。拉斯韋爾在《政策科學(xué)》一書的《政策方向：范圍和方法的最近發(fā)展》一文中，首次對政策的對象、性質(zhì)和發(fā)展方向做出規(guī)定，奠定了現(xiàn)代政策科學(xué)的基礎(chǔ)。他認(rèn)為政策科學(xué)應(yīng)當(dāng)是致力于一般選擇理論的研究。這種以理論為方向的政策科學(xué)與前政策科學(xué)時代的非科學(xué)傾向和在第二次世界大戰(zhàn)期間流行起來的那種作為政府“婢女”的實際政策分析的傳統(tǒng)是截然不同的。政策科學(xué)將關(guān)心“社會中的人的基本問題”，它將采取一種全球觀點，強調(diào)政策的發(fā)展脈絡(luò)，強調(diào)對變化、創(chuàng)新和革命的研究。
　　拉斯韋爾指明了社會科學(xué)中的政策科學(xué)方向，深刻地影響了后來美國的政策科學(xué)運動。許多學(xué)者，特別是德洛爾等，沿著拉斯韋爾所規(guī)定的作為一門全新的、綜合的統(tǒng)一社會科學(xué)的政策科學(xué)方向前進(jìn)；而另外一些學(xué)者則吸收了拉斯韋爾的有關(guān)政策科學(xué)的思想，致力于作為一門應(yīng)用社會科學(xué)學(xué)科的政策分析的研究。這兩個方面合流構(gòu)成當(dāng)代美國的政策科學(xué)運動陳振明：《政策科學(xué)——公共政策分析導(dǎo)論（第二版）》，中國人民大學(xué)出版社，2003年，第8頁。。
　　德洛爾是現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)展上的另一個關(guān)鍵人物。他在1968~1971年的短短幾年里出版了被后人稱為政策科學(xué)“三部曲”的著作，即《公共政策制定檢討》（1968年）、《政策科學(xué)構(gòu)想》（1971年）、《政策科學(xué)進(jìn)展》（1971年）。在這些著作中，他繼承和發(fā)展了拉斯韋爾的政策科學(xué)理論，對政策科學(xué)的對象、性質(zhì)、理論和方法等問題做了進(jìn)一步具體而詳盡的論證，使政策科學(xué)的“范式”趨于完善，從而形成了拉斯韋爾德洛爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)。
　　拉斯韋爾德洛爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)是美國政策科學(xué)運動的主導(dǎo)“范式”之一，為許多政策科學(xué)研究者所贊同和遵守。但是也有相當(dāng)一部分研究者在吸收和借鑒拉斯維爾和德洛爾的政策科學(xué)理論的基礎(chǔ)上，朝著作為一門應(yīng)用社會科學(xué)學(xué)科的政策分析的方向前進(jìn)，這種政策分析的趨勢在20世紀(jì)60年代中的政策科學(xué)運動中廣為流行，大有超越政策科學(xué)之勢。由此，政策科學(xué)與政策分析的爭論從未停止。
　　在拉斯韋爾德洛爾的政策科學(xué)傳統(tǒng)中，政策分析只是政策科學(xué)的一個組成部分。然而值得指出的是，第二次世界大戰(zhàn)后政策科學(xué)誕生的最大推動力并非來自社會科學(xué)家，而是來自運籌學(xué)家、系統(tǒng)分析家和應(yīng)用數(shù)學(xué)家。運籌學(xué)、管理科學(xué)和系統(tǒng)分析的定量方法及技術(shù)的發(fā)展實際上構(gòu)成了政策科學(xué)特別是政策分析的方法論的基礎(chǔ)。這些擅長從事量化分析的專家學(xué)者們使政策分析領(lǐng)域在政策科學(xué)運動中得到迅速的發(fā)展。這導(dǎo)致許多學(xué)者背離了拉斯韋爾德洛爾的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而提倡作為一個應(yīng)用社會科學(xué)學(xué)科的獨立的政策分析。再加之蘭德公司等思想庫的示范性影響以及私人基金會對應(yīng)用社會科學(xué)領(lǐng)域的支持，政策分析則更加如火如荼地發(fā)展起來。
　　其實，如果這種朝著政策分析的新方向只是給政策科學(xué)傳統(tǒng)加上檢驗備選方案的嚴(yán)格程序的話，那么，這種轉(zhuǎn)變也可以看做對已經(jīng)確立起來的政策科學(xué)傳統(tǒng)的一種一致的和潛在的有用補充。這種轉(zhuǎn)變是在實證主義的浪潮下隨波逐流的。在這一階段，政策分析的特點是強調(diào)方法、技術(shù)和模型，這與當(dāng)時的學(xué)科背景緊密相連�！暗诙�次世界大戰(zhàn)后，隨著以保羅 拉扎斯菲爾德為代表的一批學(xué)者將歐洲的實證主義方法移植到‘向貧窮開戰(zhàn)’等重大項目的展開中，社會科學(xué)研究所強調(diào)的研究設(shè)計、科學(xué)抽樣、數(shù)據(jù)收集與數(shù)理統(tǒng)計、假設(shè)檢驗等經(jīng)驗研究方法確立了自己在政策分析領(lǐng)域中明顯的統(tǒng)治地位，準(zhǔn)實驗研究、多元回歸分析、投入產(chǎn)出分析、成本收益分析、運籌學(xué)研究和系統(tǒng)分析在政策分析領(lǐng)域更是大行其道�！睏钫\虎：《西方公共政策研究新進(jìn)展》，《行政論壇》，2006年第5期。
　　三、后政策科學(xué)階段
　　大體來說，在后政策科學(xué)階段，在政策科學(xué)舞臺上引人注目的政策分析也披上了后實證主義的外衣。這件低調(diào)而又彰顯人性的外衣，更加烘托出政策科學(xué)的包容性和與時俱進(jìn)的哲學(xué)屬性。
　　這一階段的政策分析強調(diào)價值、倫理和信念，批判理性主義的政策分析方法。這一特點的形成主要受以下兩個方面的影響。一方面，在政治學(xué)領(lǐng)域，20世紀(jì)70年代興起了“后行為主義革命”。后行為主義拋棄了行為主義政治學(xué)的基本信條，它強調(diào)實質(zhì)重于技術(shù)，反對排除價值、否認(rèn)規(guī)范作用的純描述性研究，主張關(guān)注人類價值，重新引入價值及規(guī)范研究。另一方面，“后實證主義”越來越受到人們的關(guān)注。直到美國聯(lián)邦政府計劃規(guī)劃預(yù)算系統(tǒng)（planning programming budgeting system，PPBS）在衛(wèi)生、教育、福利部門慘遭挫敗后，這種以定量分析為基本特征的政策分析方法及其認(rèn)識論基礎(chǔ)才開始受到普遍質(zhì)疑。隨著量子力學(xué)的發(fā)展、普里高津的混沌理論等的相繼提出，“后實證主義”越來越受到人們的關(guān)注。
　　在21世紀(jì)的今天，政策科學(xué)仍然在后政策科學(xué)階段高歌猛進(jìn)。我們有理由相信，政策科學(xué)會更加彰顯人性的光芒。
　　第二節(jié)政策科學(xué)的知識增長
　　在漫長的發(fā)展歷程中，政策科學(xué)的知識是不斷增長的。這一節(jié)我們將分兩個階段——實證主義階段和后實證主義階段，來介紹現(xiàn)代政策科學(xué)的知識積累、增長及演化。
　　一、實證主義的政策分析
　　從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)70年代可以稱為實證主義的政策科學(xué)時代。這一時期的政策研究以實證主義作為認(rèn)識論基礎(chǔ)，以科學(xué)合理性作為方法論基石，以政策過程階段論作為主要的概念框架，政策科學(xué)的理論成就突出地表現(xiàn)在政策分析的理論與方法及技術(shù)的成長上。
　　1.政策分析的基本模式
　　1）全面理性模式
　　全面理性模式認(rèn)為人在政治和行政決策的活動中是非常理性的，追求“社會收益最大化”。林德布洛姆將全面理性模式概括為：面對一個存在的問題，一個理性的人應(yīng)首先澄清他的目的、價值或目標(biāo)，其次在頭腦中將這些東西進(jìn)行排列或用其他方法加以組織，最后列出所有可能達(dá)到其目的的政策手段，并審查每項可供選擇的政策會產(chǎn)生的所有重要后果，這時他就能將每項政策的后果與目的進(jìn)行比較，進(jìn)而選出其目的與后果最為相稱的政策林德布洛姆 C E：《決策過程》，竺乾威，胡君芳譯，上海譯文出版社，1988年，第19~20頁。。
　　全面理性模式強調(diào)了用最佳的手段、通過規(guī)范的程序來達(dá)成理性的政策和既定的目標(biāo)。然而在現(xiàn)實中，由于受到知識、能力、智慧、經(jīng)驗、資源、時空及其他環(huán)境因素的限制，決策者難以對錯綜復(fù)雜的政策方案進(jìn)行完全理性的比較、權(quán)衡和選擇。“正如托馬斯 戴伊所認(rèn)為的，理性決策面臨如此多的障礙，以至于它很少真正在政府中成為現(xiàn)實�！卞X再見：《現(xiàn)代公共政策學(xué)》，南京師范大學(xué)出版社，2007年，第106頁。但是不能否認(rèn)全面理性模式的重要意義，它為政策分析提供了一個理想的藍(lán)圖，后來的多種模式都是建立在對它的批判的基礎(chǔ)上的。
　　2）有限理性模式
　　有限理性模式是西蒙和馬奇在批判全面理性模式及其在行政決策的研究基礎(chǔ)上提出的。西蒙認(rèn)為，由于受許多因素的制約，決策者在決策過程中選擇備選方案時，所追求的不是最優(yōu)的方案，而是次優(yōu)或令人滿意的方案。其分析步驟是：①確定需要解決的問題或所要預(yù)定的目標(biāo)；②決定最低標(biāo)準(zhǔn)或水準(zhǔn)，使所有被接受方案都能符合這一標(biāo)準(zhǔn)；③選擇一個可行的方案；④評估這一方案；⑤決定這一方案是否已符合所確定的最低標(biāo)準(zhǔn)；⑥如果此方案無法接受，再檢查其他方案，并要逐一通過評估過程；⑦如果這一方案是可行的，即開始行動；⑧執(zhí)行之后，評定此方案及難易程度，并將資料作為提高或降低標(biāo)準(zhǔn)的參考陳振明：《公共政策學(xué)——政策分析的理論、方法和技術(shù)》，中國人民大學(xué)出版社，2004年，第51頁。。有限理性模式認(rèn)識到政策分析中能力、信息、時間、知識等因素限制，具有較強的現(xiàn)實可行性。
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