四川城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新階段
本書編委會

作為“理性人”的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)化為非農(nóng)就業(yè)者、發(fā)展決策者將農(nóng)村地域轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)地域，其根源都在于，相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門，非農(nóng)部門的要素效率更高。對于四川這樣一個發(fā)展中的地區(qū)來說，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口集聚，而是一個通過合理配置資源，使勞動生產(chǎn)率、土地利用效率持續(xù)提升的過程。
1980年6月，四川人“敢為天下先”，摘掉了人民公社的牌子。30多年來，四川與全國一道取得了舉世矚目的發(fā)展成就，2013年末四川人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到32454元，其中非農(nóng) 四川城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新階段
本書編委會

作為“理性人”的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)化為非農(nóng)就業(yè)者、發(fā)展決策者將農(nóng)村地域轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)地域，其根源都在于，相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門，非農(nóng)部門的要素效率更高。對于四川這樣一個發(fā)展中的地區(qū)來說，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口集聚，而是一個通過合理配置資源，使勞動生產(chǎn)率、土地利用效率持續(xù)提升的過程。
1980年6月，四川人“敢為天下先”，摘掉了人民公社的牌子。30多年來，四川與全國一道取得了舉世矚目的發(fā)展成就，2013年末四川人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到32454元，其中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值占87.0%，城鎮(zhèn)常住人口占比達(dá)到44.9%，城市建成區(qū)面積達(dá)到2058平方公里，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別達(dá)到22367.6元和7895.3元。伴隨著工業(yè)化進(jìn)程提速和全球化加速融合，四川不再是一個單純地向發(fā)達(dá)地區(qū)輸送生產(chǎn)要素和資源的西南腹地省份，而是加速融入全國乃至世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大格局中。與此同時，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，呈現(xiàn)顯著的階段性特征，具有九個方面的趨勢性變化。在這樣一個翻天覆地的變化中，四川城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入了一個新階段，既有幾十年量變積累產(chǎn)生的質(zhì)變，也有外部形勢變化對四川省產(chǎn)生的多重影響，客觀描述發(fā)展形勢，準(zhǔn)確研判未來走勢，提出更有針對性和前瞻性的宏觀發(fā)展政策是我們的重要任務(wù)。
省內(nèi)就業(yè)農(nóng)民工規(guī)模超過省外
改革開放以來，四川省緊緊抓住勞動力比較優(yōu)勢，向全國特別是東部沿海地區(qū)組織輸出了大量勞動力，在為全國經(jīng)濟(jì)增長做出巨大貢獻(xiàn)的同時，也提升了本地勞動力非農(nóng)就業(yè)能力，同時為人口的非農(nóng)轉(zhuǎn)移提供了充實(shí)的資本、能力的積累以及心理準(zhǔn)備。“十二五”期間，省內(nèi)務(wù)工的農(nóng)民工規(guī)�？焖贁U(kuò)大，2012年省內(nèi)務(wù)工農(nóng)民工數(shù)量為1292萬人，這是1992年以來首次超過赴省外務(wù)工人員的數(shù)量，2013年延續(xù)了這一現(xiàn)象。
新生代農(nóng)民工已經(jīng)登上歷史舞臺，成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的主力軍，與老一代農(nóng)民工不同，新生代農(nóng)民工具有典型的非農(nóng)就業(yè)特征，受教育程度和勞動技能水平普遍較高，對城市的認(rèn)同度高，融入城市意愿強(qiáng)烈。經(jīng)過數(shù)年的調(diào)整和完善，四川省城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場基本建成，新生代農(nóng)民工普遍能夠較好較快地適應(yīng)就業(yè)市場，但完全融入城市生活還有一定差距。這部分群體的規(guī)模龐大且在“十三五”期間有進(jìn)一步擴(kuò)大的態(tài)勢，如何使其盡快適應(yīng)城市生活并居住穩(wěn)定，以積極的心理參與城市建設(shè)，成為城市可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵的社會力量，是一個緊迫的、重大的、系統(tǒng)性的課題。
“中等收入”發(fā)展階段人口規(guī)�；�集聚和由城到鄉(xiāng)的流動同時發(fā)生
“十二五”期間，四川省人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過4000美元，進(jìn)入國際公認(rèn)的“中等收入”發(fā)展階段，總體上從滿足基本需求提高到滿足更高層次需求，由此帶來城鎮(zhèn)化發(fā)展的三個重要變化。一是城鎮(zhèn)發(fā)展由規(guī)模型向規(guī)模與質(zhì)量并重型轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在對城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會管理、公共空間、環(huán)境質(zhì)量、人文建設(shè)等方面的需求呈現(xiàn)爆發(fā)式的增長；二是更加注重提高要素利用效率，單一城市建設(shè)向城市群之間協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)變，要素向城市單向流動轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)之間互聯(lián)互通；三是社會結(jié)構(gòu)多元化和產(chǎn)業(yè)分工精細(xì)化引致居民需求異質(zhì)化和選擇主動化，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)集聚方式、規(guī)模和速度。
2013年底，四川省常住人口為8107萬人，城鎮(zhèn)化率為44.9%，與全國平均水平還有較大差距，與四川省提出的全面建成小康社會的目標(biāo)也有不小距離，若要達(dá)到目標(biāo)則意味著城鎮(zhèn)人口將保持較大規(guī)模機(jī)械增長。與此同時，四川省城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)重要變化，加上不斷深化的農(nóng)村各個領(lǐng)域的改革，“十二五”期間城鎮(zhèn)人口向鄉(xiāng)村流動的規(guī)模和速度都有所提高。除在特大中心城市成都出現(xiàn)了部分城市先富居民在周邊鄉(xiāng)村購置物業(yè)的現(xiàn)象外，更加值得關(guān)注的是，四川省平原、丘陵地區(qū)的農(nóng)業(yè)大戶中出現(xiàn)了一批城鎮(zhèn)經(jīng)營者。問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約有1/4的家庭農(nóng)場主來自于城鎮(zhèn)，大學(xué)生、城鎮(zhèn)投資者與返鄉(xiāng)農(nóng)民工和本地大戶將成為未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍。
總體上看，四川省已經(jīng)進(jìn)入“中等收入”發(fā)展階段，興奮之余也面臨“中等收入陷阱”的挑戰(zhàn)。2013年四川省全面啟動實(shí)施多點(diǎn)多極支撐發(fā)展戰(zhàn)略、大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展等一系列重大舉措，并已初見成效。但必須清醒地認(rèn)識到，建立在經(jīng)濟(jì)集聚基礎(chǔ)上的人口集聚的城鎮(zhèn)化路徑才具有持續(xù)健康發(fā)展的可能性，當(dāng)前人口多、底子薄、發(fā)展不完善、發(fā)展水平不高依然是基本省情，同時經(jīng)濟(jì)下行壓力與長期結(jié)構(gòu)性矛盾累積相疊加，加上經(jīng)濟(jì)增長的空間布局極不平衡，使得如何消化規(guī)�；�人口集聚不是單純的公共財政支出問題，更不是簡單的城市建設(shè)問題，實(shí)質(zhì)上是如何提高要素利用效率、充分發(fā)揮比較優(yōu)勢的重大問題。當(dāng)前出現(xiàn)的城鎮(zhèn)人口“進(jìn)村務(wù)農(nóng)”恰恰體現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求，通過先進(jìn)生產(chǎn)力“下鄉(xiāng)”形成新的要素組合，縮小城市和農(nóng)村兩大經(jīng)濟(jì)體之間的勞動生產(chǎn)效率差距，為城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供物質(zhì)保證。
大抱團(tuán)、小搞活，任重而道遠(yuǎn)
破解規(guī)模化人口集聚問題，著眼于發(fā)揮比較優(yōu)勢，提高勞動生產(chǎn)率，為未來人口集聚培育不竭動力的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，是一條“以不變應(yīng)萬變”之路。就四川實(shí)際出發(fā)，城鎮(zhèn)發(fā)展的著力點(diǎn)應(yīng)在于“大城市抱團(tuán)、小城鎮(zhèn)搞活”�！昂鸁ㄓ咕�”從四川穿境而過，近十年來線兩邊的城鎮(zhèn)化規(guī)模和速度對比更加顯著。從規(guī)模上看，2013年末“胡煥庸線”東西兩側(cè)城鎮(zhèn)常住人口分別為3624萬人和61萬人，城鎮(zhèn)化率分別為45.9%和29.7%，東側(cè)以0.4%（2058平方公里）的建成區(qū)面積承載了全省約45%的人口。從發(fā)展速度看，2005年東西兩側(cè)城鎮(zhèn)常住人口分別為2821萬人和40萬人，城鎮(zhèn)化率分別為33.3%和22.6%，九年間年均增加的城鎮(zhèn)人口數(shù)分別約為89萬人和2萬人，城鎮(zhèn)化率年均增長1.4個百分點(diǎn)和0.79個百分點(diǎn)。2013年12月四川省省委經(jīng)濟(jì)工作暨城鎮(zhèn)化工作會議提出新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，其中引人關(guān)注的問題之一是對城鎮(zhèn)空間布局和體系建設(shè)的宏觀部署。以“胡煥庸線”為基準(zhǔn)，著重發(fā)展東側(cè)的“四大城市群”，讓大城市“抱團(tuán)”以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、信息、要素的多重集聚效應(yīng)，選擇基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ�、區(qū)位優(yōu)勢明顯的小城鎮(zhèn)開展“百鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)行動”，以發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、就地就近吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。
“大抱團(tuán)、小搞活”從關(guān)注城市自身建設(shè)轉(zhuǎn)向關(guān)注城市體系和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，核心在于改變過去以土地、人口等要素為重點(diǎn)的城市管理方式，轉(zhuǎn)為更加關(guān)注有利于提升效益、降低成本、激發(fā)活力的系統(tǒng)性城市管理安排。其主要任務(wù)就是要有效推動大城市之間“抱團(tuán)”和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)“轉(zhuǎn)型”。
第一，從大城市發(fā)展表現(xiàn)來看，除成都外，四川省大城市功能雷同、結(jié)構(gòu)單一，普遍對次中心城市、縣城、集鎮(zhèn)和周邊農(nóng)村的帶動力不強(qiáng)，城市之間更多的是基于要素需要的競爭關(guān)系而非比較優(yōu)勢下的協(xié)作關(guān)系。其中固然有城市間交通網(wǎng)絡(luò)不完善的影響，更深層次的原因在于城市的發(fā)展思維。在資源要素趨緊和市場需求質(zhì)量化的發(fā)展階段，在“大而全、全而大”的理念指導(dǎo)下城市“單槍匹馬打天下”的成功概率越來越低，這已經(jīng)成為普遍共識，由此產(chǎn)生了城市群的建設(shè)思路，這是傳統(tǒng)的“一根筷子不如一捆筷子”的思路。問題是，城市“抱團(tuán)”本身不是目的，其核心在于通過創(chuàng)新要素組合提升配置效率，提高勞動生產(chǎn)率，城市“抱團(tuán)”不是冰天雪地的“取暖”，而是為全局的、長遠(yuǎn)發(fā)展的“桃園結(jié)義”。四川省大城市的資源要素稟賦存在較大差異，發(fā)展階段和目標(biāo)不同，“一捆筷子”若要結(jié)實(shí)、若要長久，必然是要素稟賦基礎(chǔ)上理性決策的結(jié)果。鑒于此，我們必須摒棄單純以地緣捆綁來實(shí)現(xiàn)群聚的傳統(tǒng)做法，而應(yīng)通過強(qiáng)化頂層設(shè)計和加強(qiáng)信息交流，充分發(fā)揮市場的作用，實(shí)現(xiàn)城市整體效率的提升。
第二，從重點(diǎn)小城鎮(zhèn)發(fā)展表現(xiàn)看，客觀地說，大多數(shù)的重點(diǎn)小城鎮(zhèn)已經(jīng)在現(xiàn)有制度框架下發(fā)揮了最大的能動性。2013年起，四川省開展“百鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)行動”，截至2015年1月，全部300個重點(diǎn)鎮(zhèn)均已確定，并在規(guī)劃、資金、土地指標(biāo)等方面給予一定扶持。四川省現(xiàn)有1800余個鎮(zhèn)，無論從城鎮(zhèn)個數(shù)、占有的資源數(shù)還是承載的人口規(guī)模，在全國都處于前列，從“三個一億人”的國家目標(biāo)和四川省發(fā)展現(xiàn)實(shí)來看，鎮(zhèn)被寄予了“城市”的期望。因此，搞活重點(diǎn)小城鎮(zhèn)不是“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，也不是“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”，而是將重點(diǎn)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型為小城市，使之真真正正具有城市功能。其關(guān)鍵在于，有條件的鎮(zhèn)從根本上改變鎮(zhèn)管村的傳統(tǒng)體制，形成有利于密集人口和公共空間管理的體制機(jī)制，在投融資、公共服務(wù)、管理和執(zhí)法等方面深化改革創(chuàng)新。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)成果有待全面開花
改革開放以來的城鎮(zhèn)化發(fā)展事實(shí)上是一種要素主義城鎮(zhèn)化，確切地說是城市保護(hù)傾向的城鎮(zhèn)化，農(nóng)村為城市發(fā)展提供了大量的低成本生產(chǎn)要素，且一度認(rèn)為這種供給是源源不絕的，這成為改革開放前三十年城鎮(zhèn)規(guī)�？焖贁U(kuò)張和城市建設(shè)高速發(fā)展的重要原因。城市和鄉(xiāng)村兩個經(jīng)濟(jì)體之間的不對等交換在蛋糕迅速做大的同時也產(chǎn)生了大量的水分，經(jīng)濟(jì)效益偏低、發(fā)展動力趨弱、社會矛盾凸顯等使城鎮(zhèn)發(fā)展的風(fēng)險與日俱增。在這一背景下，成都市于2003年開始統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革探索，2007年正式獲批國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)，將城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的相關(guān)配套改革向縱深推進(jìn)。盡管改革并不完美，但成都以快速發(fā)展的十年對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)做了最好的注釋。2013年末，成都總?cè)丝跒?187.99萬，其中市區(qū)人口為564.94萬，分別比2003年增加143.68萬人和112.37萬人；人均地區(qū)生產(chǎn)總值為7.67萬元，是2003年的4倍，三次產(chǎn)業(yè)增加值結(jié)構(gòu)從2003年的8.2∶45.9∶45.9優(yōu)化為3.9∶45.9∶50.2；地方財政收入達(dá)到2809.82億元，是2003年的13倍；城市居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入分別為29968元和12985元，是2003年的3倍和3.6倍，城鄉(xiāng)居民收入比從2003年的2.64∶1優(yōu)化為2013年的2.31∶1。近幾年，成都市連續(xù)入選“中國最具投資吸引力城市”，被《福布斯》雜志評為未來10年全球發(fā)展最快城市第一名，被《財富》雜志列入15個全球最佳新興商務(wù)城市；成都的國際影響力越來越大，2014年先后舉辦財富全球論壇、世界華商大會、西博會等都充分體現(xiàn)了成都對全球的吸引力，落戶成都的世界500強(qiáng)企業(yè)數(shù)已超過了一半，在中西部地區(qū)居第一位；市民的城市認(rèn)同感持續(xù)提升，2014年榮獲全國“最具幸福感城市”和“最具文化軟實(shí)力城市”兩項大獎。
2007年3月開始的全球金融危機(jī)至今已逾7年，目前無全面復(fù)蘇的跡象，我國也結(jié)束了長達(dá)數(shù)年的經(jīng)濟(jì)高速增長進(jìn)入“新常態(tài)”，但成都在此期間依舊保持了發(fā)展活力，而且展現(xiàn)了更大的發(fā)展?jié)摿�和機(jī)會。其根源在于城市發(fā)展過程中緊緊抓住勞動生產(chǎn)率這一核心，通過盤活要素而非經(jīng)濟(jì)體之間的惡性競爭，使資源稟賦始終是區(qū)域發(fā)展比較優(yōu)勢的決定因素，同時通過改革紅利發(fā)揮競爭優(yōu)勢。
盡管改革之路還很漫長，也存在一些不確定性，但是在一定的發(fā)展階段，成都已經(jīng)摸著石頭蹚過了河。當(dāng)前，四川省城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨諸多矛盾，新舊矛盾疊加還有進(jìn)一步激化的風(fēng)險，讓統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的種子全面開花是四川省城鎮(zhèn)化發(fā)展在新常態(tài)、新要求中勝出的重要考量。
天府新區(qū)上升為國家戰(zhàn)略
2014年10月14日《國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立四川天府新區(qū)的批復(fù)》發(fā)布，天府新區(qū)正式獲批成為國家級新區(qū)。天府新區(qū)是由多個單一功能區(qū)組合在一起的復(fù)合功能區(qū)，涉及經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等多重功能以及成都、眉山、資陽等多個行政區(qū)。作為國家戰(zhàn)略的重要載體，在已經(jīng)確定了重慶兩江新區(qū)、貴州貴安新區(qū)的情況下，天府新區(qū)獲批更加清楚地表明了國家調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的積極態(tài)度，表明了國家將新型城鎮(zhèn)化的重心落于中西部地區(qū)的決心，做好天府新區(qū)這篇大文章，不僅是四川省持續(xù)發(fā)展的動力，更是關(guān)系全局的大戰(zhàn)略。
我們期待未來幾年天府新區(qū)作為新興增長極，在經(jīng)濟(jì)的空間集聚、城市新區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)協(xié)同、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化、區(qū)域資源配置、高端產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等方面實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展；更期待著天府新區(qū)能在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)分配、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)度等管理體制方面有創(chuàng)新和突破，更快地調(diào)整好自身結(jié)構(gòu)以適應(yīng)發(fā)展新格局。