第一章
　　創(chuàng)造總統(tǒng)制
　　試想，你正處于開國奠基的時刻。誰來執(zhí)掌國家大權(quán)？如何遴選掌權(quán)者？將會產(chǎn)生一個還是多個領(lǐng)導(dǎo)者？如何組建政府？政府能持續(xù)發(fā)揮作用嗎？形形色色的問題擺在美國開國元勛們，如詹姆斯·麥迪遜、本杰明·富蘭克林、亞歷山大·漢密爾頓、古弗尼爾·莫里斯、埃德蒙·倫道夫、羅杰·謝爾曼和喬治·華盛頓等面前，他們都是那個時代最為卓越的政治思想家和公共事務(wù)實踐者。
　　因為不想重復(fù)同時代的那些人所犯下的種種治理過失，開國元勛們開始探索新的答案。這種探求解釋了，為何恭逢其盛會令人如此歡欣鼓舞，更別提可以與富蘭克林共赴晚宴的榮幸了。1787年夏天，美利堅合眾國憲法起草小組在費城的創(chuàng)造性成就，在隨后兩個多世紀(jì)的政治和政策爭辯中被不斷地解釋和援引。
　　第一次建國，也就是1781年批準(zhǔn)通過的松散邦聯(lián)，最終歸于失敗。心切的政治家認(rèn)識到其中的缺陷，并在猶為未晚之時聚到一起，設(shè)計出一個更具可行性的政府。他們的聚會與眾不同。會上制定出一個獨一無二的藍(lán)圖，這個藍(lán)圖最終被運用于這片橫跨大陸的遼闊區(qū)域。漫漫歷史長河中，鮮有條件如此有利于制度創(chuàng)新。
　　其中，最具試驗性的創(chuàng)造就包括總統(tǒng)制本身。國家需要一種更加有效的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，這種看法早已經(jīng)深入人心。但是，在維持足夠制衡以防止專制的同時，上述目標(biāo)能夠達(dá)成嗎？因此，最終的目標(biāo)是，去治理，而不是僅僅去控制，并且解決之道在于分權(quán)。在權(quán)力分散的憲政結(jié)構(gòu)下，總統(tǒng)們能夠立足于此并展開工作，從而增進(jìn)并保持聯(lián)合。思考一下這句話：通過分立達(dá)到聯(lián)合（separatingt·unify）。對這一格言進(jìn)行深思將增加你對費城經(jīng)世偉業(yè)的欽佩，更不必說，它還為理解美國政府和政治提供了一個基礎(chǔ)。
　　“總統(tǒng)制”（presidency）這個詞本身并未出現(xiàn)在憲法之中。這張標(biāo)簽只是隨后才被加諸政府的行政部門頭上的。那時，行政主管被稱為“主席”（president）。新罕布什爾州和賓夕法尼亞州當(dāng)時就有這種職位，南卡羅來納州也是如此。主持大陸會議和制憲會議的人也叫“主席”，根據(jù)《邦聯(lián)條例》選出來主持諸邦委員會的代表亦然［一個更生動的頭銜本應(yīng)是“無實權(quán)代表”（HisN·nentityness）］。但是，后來用以稱呼擁有行政權(quán)力及職能的機(jī)構(gòu)的“總統(tǒng)制”并未出現(xiàn)。
　　為什么選擇“總統(tǒng)”這個頭銜呢？為什么不用在各州更為普遍的“總督”（g·vern·r）頭銜呢？這一問題的答案顯示了開國元勛們所面臨的根本困境�？梢岳斫�，美國民眾唯恐出現(xiàn)某個人像以前的英國國王那樣行使行政權(quán)力的局面。實際上，《邦聯(lián)條例》下的第一屆政府并沒有這樣的行政機(jī)構(gòu)。然而，在費城，開國元勛們已經(jīng)達(dá)成共識：要想使治理更加有效，美國就需要一個行政機(jī)構(gòu)。雖然在費城有與會者于不同時期提議使用“總督”這個頭銜，但是，誠如一位歷史學(xué)家所言，它“令人回憶起殖民時期那些令人憎恨的皇家總督和特許領(lǐng)主”�！翱偨y(tǒng)”這個頭銜更加中性，盛氣凌人感可能更弱一些；它源于拉丁語“主持”（praesidere），實質(zhì)上就是“主持、負(fù)責(zé)或統(tǒng)轄”（t·preside）的意思。并且，這也正是制憲會議、大陸會議和邦聯(lián)議會的各位主席所履行的職責(zé)；他們就是在主持會議。
　　就那時來看，“總統(tǒng)”稱謂滿足了對一個既不具有威脅性又振奮人心的行政頭銜的需求。經(jīng)歷過英國統(tǒng)治和無執(zhí)行能力的邦聯(lián)等架構(gòu)之后，“美國國民需要一個關(guān)于行政機(jī)構(gòu)角色與功能的正面定義”。國家元首的全新稱號標(biāo)志著這種訴求的開端。然而，分權(quán)體系中關(guān)于行政機(jī)構(gòu)之權(quán)限與地位的爭論才剛剛開始。所有總統(tǒng)都會斟酌自己在全國政府中的地位，原因正在于它從未得到明確地闡述。每位總統(tǒng)都必須找到各種方法來理解并迎接我向讀者諸君提出的問題：如何在分權(quán)體系中達(dá)到聯(lián)合？
　　喬治·華盛頓：開國總統(tǒng)
　　如果有一個營造行政權(quán)力的正面形象的機(jī)會就擺在面前，我們很難期待有誰能比首任總統(tǒng)喬治·華盛頓做得更好。他也許曾被稱為“不情不愿的喬治”（Ge·rgetheReluctant），因為他曾經(jīng)多次表示更愿意留駐弗農(nóng)山莊而不是擔(dān)任一國最高領(lǐng)導(dǎo)人。特別是，在那些熱衷于從政者的熙攘聲中，華盛頓并未戀棧，其不情不愿使他更加獲得世人愛戴。
　　就在那里，他正襟危坐，主持著制憲會議；他的出席重新恢復(fù)了人們的信心，人們相信每次擴(kuò)充的總統(tǒng)職權(quán)都會得到明智而審慎地運用。南卡羅來納州代表皮爾斯·巴特勒認(rèn)為，“如果不是許多成員將目光投向華盛頓將軍，視之為總統(tǒng)，并且根據(jù)對其德行的評價形成了關(guān)于應(yīng)授予總統(tǒng)之權(quán)力的觀點”，總統(tǒng)權(quán)力“可能就不會如此之大”。他就是那位擊敗英國人后毅然解甲歸田的將軍�！伴w下”（HisExcellency）并不是他想要的稱號。當(dāng)然，實際上，1787年8月6日，一個委員會曾經(jīng)在向制憲會議提交的報告中納入這一頭銜，但是，有人提議將這一頭銜移除——該提議獲得通過。
　　對華盛頓將出任國家首任總統(tǒng)的預(yù)期，也進(jìn)一步促使制憲會議在實現(xiàn)政府各分支之間的平等和獨立的道路上穩(wěn)步前進(jìn)。早期的提議曾偏向國會占據(jù)優(yōu)勢地位，行政機(jī)構(gòu)由國會產(chǎn)生。但是，《邦聯(lián)條例》的缺陷充分顯示，有必要讓行政機(jī)構(gòu)擁有獨立于立法機(jī)構(gòu)的地位，也許應(yīng)通過獨立的選舉來產(chǎn)生。華盛頓的性格特征和個人品質(zhì)促使制憲會議將總統(tǒng)制設(shè)計成獨立于國會的機(jī)構(gòu)，從而有助于分權(quán)政府的發(fā)展。
　　創(chuàng)制伊始
　　大多數(shù)人都有過治理一方的經(jīng)歷，例如，治理學(xué)校委員會、商業(yè)集團(tuán)、勞工聯(lián)盟、慈善團(tuán)體或房管協(xié)會（令人厭惡的政治）等。因此，如果身處制憲會議之中，你將會毫不驚訝地觀察到各個委員會的形成過程。這些委員會行使的重要職能有：平息爭議議題（或發(fā)現(xiàn)這些議題不可能平息）、改進(jìn)各種提案、識別影響以及綜合多方意見等。表1.1列出了制憲會議的各個委員會，并羅列了它們履責(zé)的順序。全體委員會旨在處理代表們抵達(dá)時的早期意見和計劃，從而啟動制憲會議；細(xì)則委員會在一開始的六個星期內(nèi)匯總達(dá)成的協(xié)議與關(guān)于核心問題的待定提案；未決事務(wù)委員會應(yīng)對那些未解決的和極富爭議性的事件（包括與總統(tǒng)制相關(guān)的問題）；文本委員會準(zhǔn)備確定各條款的最終形式。如果你參加了制憲會議，那么成為未決事務(wù)委員會成員就會成為你的首選。請繼續(xù)閱讀從而明晰個中緣由。
　　制憲會議上最為顯著的觀點沖突來自反聯(lián)邦黨人和聯(lián)邦黨人；反聯(lián)邦黨人大多滿足于對《邦聯(lián)條例》進(jìn)行修改，聯(lián)邦黨人則希望擁有一個具有真正權(quán)威的強(qiáng)化的中央政府。兩派之間的觀點和建議被融合進(jìn)兩份方案，提交給代表們。新澤西方案與《邦聯(lián)條例》修正版之間無甚差別；弗吉尼亞方案則試圖創(chuàng)造一個更為有力的合眾國政府。然而，兩份方案都不如最終的文件具有開拓精神。
　　任何政制重建，關(guān)鍵都在于確立一個獨立選舉產(chǎn)生的行政機(jī)構(gòu)。該議題的題中應(yīng)有之義是分權(quán)是否實際存在。無須驚訝，總統(tǒng)制的謀劃是經(jīng)過深思熟慮的。恰如亞歷山大·漢密爾頓后來在《聯(lián)邦黨人文集》第67篇所言：“我們體制中幾乎沒有哪一部分比這個［執(zhí)行部門］更加難以安排；更沒有哪一部分受到這樣不加掩飾的攻擊，或者受到這樣沒有見識的批評。”
　　對于漢密爾頓所間接提及的白熱化爭論，人們可以從一系列決定中發(fā)現(xiàn)其蹤跡，這些決定最終形成了規(guī)定行政權(quán)力的憲法第二條。制憲會議屢次徘徊于關(guān)涉行政長官遴選和行政權(quán)力的基本議題。為什么呢？對曾經(jīng)起草州憲或在州憲之下效力的制憲者及其朋友而言，組織立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)是駕輕就熟的事。但是，他們卻對如何創(chuàng)造一個分立而獨立、重要且持久的行政機(jī)構(gòu)不甚熟悉。許多代表對賦予行政部門過多權(quán)力心存恐懼，他們知道，華盛頓的繼任者們不會都像他那樣，無意于追求或攫取那些權(quán)力。實際上，即使是支持強(qiáng)有力中央政府的聯(lián)邦黨人，最初也支持弗吉尼亞方案所規(guī)定的由國會產(chǎn)生行政機(jī)構(gòu)。
　　制憲會議關(guān)于總統(tǒng)制的工作主要分為四個階段：（1）在6月上旬檢驗各種想法；（2）在7月中旬更為認(rèn)真地審議各種議題；（3）8月對委員會報告作出反饋；以及（4）在9月上旬修訂并通過最終安排。實際上，對行政機(jī)構(gòu)的設(shè)想經(jīng)歷了由國會產(chǎn)生并受國會制約，到由獨立選舉產(chǎn)生并擁有重要的內(nèi)政外交政策權(quán)威的變化過程。
　　針對行政機(jī)構(gòu)所展開的辯論，主要議題包括遴選機(jī)制、長官人數(shù)、任期長短、續(xù)任、免職解職和權(quán)力分配等。所有問題都很關(guān)鍵，但是遴選問題決定了權(quán)力分立問題，因為國會選舉的總統(tǒng)難以真正獨立于立法分支。因此這才是討論的起點。
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