第一篇
我國城鎮(zhèn)住房保障體系概述

第1章
我國城鎮(zhèn)住房保障體系的實物保障政策
我國城鎮(zhèn)住房保障體系包括實物保障和貨幣補貼兩種方式。其中，我國城鎮(zhèn)住房保障體系的實物保障按照供應(yīng)方式可以分為：購置型保障性住房和租賃型保障性住房，前者包括：經(jīng)濟適用住房、限價商品住房和各類棚戶區(qū)改造住房，后者則包括：廉租住房和公共租賃住房。[1]本章，筆者將依據(jù)上述邏輯體系，從概念、分類、政策框架、實踐操作等多個層面對我國城鎮(zhèn)住房保障體系的實物保障政策進行系統(tǒng)介紹。
1.1 經(jīng)濟適用住房政策
1.1.1 經(jīng)濟適用住房的政策概念及意義
關(guān)于經(jīng)濟適用住房的概念，根據(jù)2007年修訂后的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》的說法，“經(jīng)濟適用住房是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷售價格，按照合理標(biāo)準建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房�！惫P者認為，掌握經(jīng)濟適用住房的概念，關(guān)鍵在于深入理解經(jīng)濟適用住房的雙重屬性：保障性和市場性。
經(jīng)濟適用住房的保障性體現(xiàn)在經(jīng)濟適用住房政策的建設(shè)標(biāo)準、銷售價格、供給對象和上市轉(zhuǎn)讓等多個方面的政策限定上。經(jīng)濟適用住房的保障性首先還體現(xiàn)在經(jīng)濟適用住房供給對象的界定。2007年修訂后的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第二十五條規(guī)定：“城市低收入家庭申請購買經(jīng)濟適用住房應(yīng)同時符合下列條件：（一）具有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口；（二）家庭收入符合市、縣人民政府劃定的低收入家庭收入標(biāo)準；（三）無房或現(xiàn)住房面積低于市、縣人民政府規(guī)定的住房困難標(biāo)準�！鄙鲜鲆�(guī)定確保經(jīng)濟適用住房的供給對象為城市低收入住房困難家庭。
其次，經(jīng)濟適用住房的保障性還體現(xiàn)為經(jīng)濟適用住房建設(shè)標(biāo)準的政策規(guī)定。修訂后的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第十五條規(guī)定：“經(jīng)濟適用住房單套的建筑面積控制在60平方米左右。”這一規(guī)定說明經(jīng)濟適用住房以滿足城市低收入住房困難家庭的基本住房需求為目標(biāo)。
另外，經(jīng)濟適用住房的保障性也體現(xiàn)在經(jīng)濟適用住房的價格管理上。修訂后的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》第二十條規(guī)定：“經(jīng)濟適用住房的價格應(yīng)當(dāng)以保本微利為原則。其銷售基準價格及浮動幅度，由有定價權(quán)的價格主管部門會同經(jīng)濟適用住房主管部門，依據(jù)經(jīng)濟適用住房價格管理的有關(guān)規(guī)定，在綜合考慮建設(shè)、管理成本和利潤的基礎(chǔ)上確定并向社會公布。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實施的經(jīng)濟適用住房項目利潤率按不高于3%核定；市、縣人民政府直接組織建設(shè)的經(jīng)濟適用住房只能按成本價銷售，不得有利潤�！鄙鲜稣�策規(guī)定在充分考慮了城市低收入住房困難家庭購買能力的同時，也考慮到了政府在實施經(jīng)濟適用住房政策過程中的財政負擔(dān)。
最后，經(jīng)濟適用住房的保障性體現(xiàn)在經(jīng)濟適用住房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)上。修訂后的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》規(guī)定：“經(jīng)濟適用住房購房人擁有有限產(chǎn)權(quán)�！币虼�，經(jīng)濟適用住房在上市交易的過程中將面臨嚴格的政策限制。具體而言，“購買經(jīng)濟適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購房人因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房的，由政府按照原價格并考慮折舊和物價水平等因素進行回購。購買經(jīng)濟適用住房滿5年，購房人上市轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟適用住房的，應(yīng)按照屆時同地段普通商品住房與經(jīng)濟適用住房差價的一定比例向政府交納土地收益等相關(guān)價款，具體交納比例由市、縣人民政府確定，政府可優(yōu)先回購；購房人也可以按照政府所定的標(biāo)準向政府交納土地收益等相關(guān)價款后，取得完全產(chǎn)權(quán)�！�
經(jīng)濟適用住房的市場性表現(xiàn)在經(jīng)濟適用住房是具有社會保障性質(zhì)的商品住宅。一方面，經(jīng)濟適用住房的價格相對市場價格而言，是適中的，能夠適應(yīng)中低收入家庭的承受能力；另一方面，經(jīng)濟適用住房的設(shè)計和建設(shè)標(biāo)準以“滿足基本住房需求”為原則，雖然建設(shè)成本略低于普通商品房，但是其設(shè)計標(biāo)準、功能、質(zhì)量與普通商品住房并無差異。
經(jīng)濟適用住房政策經(jīng)過二十多年的發(fā)展和完善，發(fā)揮出了社會保障、房地產(chǎn)市場調(diào)控等功能，對我國城鎮(zhèn)住房保障體系的建立與完善意義重大。首先，從黨的十七大提出的“住有所居”的高度來看，作為我國城鎮(zhèn)住房保障體系中的一項重要政策，經(jīng)濟適用住房政策為我國人數(shù)眾多的中低收入者實現(xiàn)置業(yè)理想提供了幫助。正所謂“有恒產(chǎn)者有恒心”，在當(dāng)前住房市場價格激增的時代背景下，幫助更多的中低收入者擁有住房，不僅可以優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)，促進社會和諧穩(wěn)定，而且可以提升我國中低收入者的當(dāng)期消費水平，拉動內(nèi)需，促進經(jīng)濟良性發(fā)展。
其次，經(jīng)濟適用住房政策在我國城鎮(zhèn)住房保障體系中有其不可替代的政策位置。成熟市場經(jīng)濟國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，市場經(jīng)濟發(fā)展必然會使社會產(chǎn)生不同收入水平的家庭，不同收入水平的家庭有著不同的住房需求和購房（租房）能力。因此，對不同收入水平的家庭實行不同的住房供應(yīng)政策，是市場經(jīng)濟國家制定住房政策的一個基本出發(fā)點。當(dāng)前，我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速階段，大中城市的住房供求關(guān)系緊張、房價上漲較快的趨勢在短期內(nèi)難以改變，建立多層次的住房保障體系是我國政府解決大中城市中低收入居民住房困難所堅持的基本原則。在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)住房保障體系下，廉租住房政策旨在解決城市低收入群體的住房困難，公共租賃住房和限價商品房政策則旨在解決城鎮(zhèn)“夾心層”群體的住房困難，而經(jīng)濟適用住房則肩負著幫助有一定財產(chǎn)積累的城市中低收入群體實現(xiàn)置業(yè)理想的政策任務(wù)。從這個角度來說，經(jīng)濟適用住房政策絕不是我國城鎮(zhèn)住房保障體系建立和完善過程中的過渡政策或權(quán)宜之計，相反，經(jīng)濟適用住房政策是我國城鎮(zhèn)住房保障體系建立和完善過程中一項不可或缺的政策內(nèi)容。
最后，經(jīng)濟適用住房政策在穩(wěn)定住房市場價格、抑制住房市場過熱方面發(fā)揮了顯著的調(diào)控作用。針對2006年開始的住房市場過熱現(xiàn)象，幾年來，我國相繼出臺了一系列房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控政策，意在通過結(jié)構(gòu)調(diào)整促進商品房價格的理性回歸，帶動房地產(chǎn)市場進入一個供求總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、價格基本穩(wěn)定的健康發(fā)展軌跡，確保商品房的投資結(jié)構(gòu)與消費者的需求結(jié)構(gòu)基本一致，減輕中低收入家庭的住房負擔(dān)，保護人民群眾的利益。在上述調(diào)控政策中，大力興建經(jīng)濟適用住房作為增加有效供給的重要措施，一直被賦予高度的政策關(guān)注。由于目前經(jīng)濟適用住房多傾向于采用配建方式，相同地段下，經(jīng)濟適用住房往往比周圍商品房便宜20%甚至更多，這對于抑制房價過快上漲，產(chǎn)生了積極作用。經(jīng)濟適用住房的興建改善了住房市場的供給結(jié)構(gòu)，進一步細分了住房市場，釋放住房市場的部分剛性需求。與此同時，經(jīng)濟適用住房政策“微利”原則迫使開發(fā)企業(yè)改善經(jīng)營管理，降低成本，在一定程度上對平抑周邊地區(qū)乃至城市住房總體價格產(chǎn)生了積極影響。
1.1.2 經(jīng)濟適用住房的政策框架
早在上世紀九十年代初，為解決無房戶和困難戶的住房問題，國務(wù)院就在《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥的進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》中提出“大力發(fā)展經(jīng)濟適用的商品房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”，“經(jīng)濟適用的商品房”作為第一個與“經(jīng)濟適用住房”相似的政策概念正式登上歷史舞臺，但需要強調(diào)的是，“經(jīng)濟適用的商品房”仍屬于商品房的范疇，與現(xiàn)行的經(jīng)濟適用住房概念仍有顯著的區(qū)別。
1994年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，進一步明確將“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系和高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系”作為我國城鎮(zhèn)住房體制改革的重要內(nèi)容。同年，建設(shè)部、國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、財政部出臺了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟適用住房建設(shè)管理辦法》，對經(jīng)濟適用住房的保障性質(zhì)、保障對象、融資渠道、成本核算等諸多內(nèi)容進行了具體規(guī)定。上述兩個文件的相繼出臺，標(biāo)志著經(jīng)濟適用住房政策正式由政策概念轉(zhuǎn)化為政策實踐。
1998年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，規(guī)定：“建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應(yīng)政策。高收入者購買或租賃市場價商品住房，中低收入者購買經(jīng)濟適用住房，最低收入者租用政府或單位提供的廉租住房�！薄锻ㄖ�》同時對于經(jīng)濟適用住房的建設(shè)、管理、稅費等內(nèi)容進行了原則規(guī)定：“新建的經(jīng)濟適用住房出售價格實行政府指導(dǎo)價，按保本微利原則確定。其中，經(jīng)濟適用住房的成本包括征地和拆遷補償費、勘察設(shè)計和前期工程費、建安工程費、住宅小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費（含小區(qū)非營業(yè)性配套公建費）、管理費、貸款利息和稅金等7項因素，利潤控制在3%以下�！彪S后，我國城鎮(zhèn)住房保障政策進入了以經(jīng)濟適用住房為主要形式的發(fā)展時期。這時期，在建筑設(shè)計、分配等環(huán)節(jié)經(jīng)濟適用住房的保障性逐步凸顯，成為緩解我國住房市場供需矛盾的重要政策補充。此外，當(dāng)時我國正處于受亞洲金融危機沖擊最為嚴重的時期，經(jīng)濟適用住房的大規(guī)模建設(shè)在滿足城鎮(zhèn)中低收入家庭基本住房需求的同時，也發(fā)揮了擴大公共投資，活躍住房市場等經(jīng)濟刺激功能。
此后，為了進一步完善經(jīng)濟適用住房政策，我國政府相繼出臺了《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟適用住房的若干意見》、《關(guān)于進一步加快經(jīng)濟適用住房建設(shè)有關(guān)問題的通知》、《經(jīng)濟適用住房住房開發(fā)貸款管理暫行規(guī)定》、《住房公積金管理條例》等規(guī)范性文件。2004年，《經(jīng)濟適用住房管理辦法》出臺，該《辦法》是我國第一部經(jīng)濟適用住房管理辦法，它對限定價格、嚴格購房資格審查、集資建房等方面做出了更嚴格的規(guī)定。2007年，國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，我國住房保障體系向傾向于廉租住房的方向發(fā)展。根據(jù)上述政策方向，同年，建設(shè)部、發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財政部等7部委聯(lián)合修訂并下發(fā)了《經(jīng)濟適用住房管理辦法》，并沿用至今。
關(guān)于經(jīng)濟適用住房的準入條件。修訂后的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》規(guī)定：“城市低收入家庭申請購買經(jīng)濟適用住房應(yīng)同時符合下列條件：（一）具有當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口；（二）家庭收入符合市、縣人民政府劃定的低收入家庭收入標(biāo)準；（三）無房或現(xiàn)住房面積低于市、縣人民政府規(guī)定的住房困難標(biāo)準。經(jīng)濟適用住房供應(yīng)對象的家庭收入標(biāo)準和住房困難標(biāo)準，由市、縣人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)厣唐纷》績r格、居民家庭可支配收入、居住水平和家庭人口結(jié)構(gòu)等因素確定，實行動態(tài)管理，每年向社會公布一次。”
關(guān)于經(jīng)濟適用住房的價格。修訂后的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》規(guī)定：“確定經(jīng)濟適用住房的價格應(yīng)當(dāng)以保本微利為原則。其銷售基準價格及浮動幅度，由有定價權(quán)的價格主管部門會同經(jīng)濟適用住房主管部門，依據(jù)經(jīng)濟適用住房價格管理的有關(guān)規(guī)定，在綜合考慮建設(shè)、管理成本和利潤的基礎(chǔ)上確定并向社會公布。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實施的經(jīng)濟適用住房項目利潤率按不高于3％核定；市、縣人民政府直接組織建設(shè)的經(jīng)濟適用住房只能按成本價銷售，不得有利潤�！�