緒論
第一節(jié)研究背景
東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)作為我國最大的國有林區(qū)，其活立木總蓄積為26?5億m3，占全國活立木總蓄積量的17?8%，林地面積28?3萬km2，占全國林地面積的9?3%。該林區(qū)既是我國重要的生態(tài)功能區(qū)，又是我國重要的木材生產(chǎn)基地，對我國林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的作用。但在人口生存需求和企業(yè)經(jīng)營索取的雙重壓力下，林區(qū)木材產(chǎn)量大大超出森林資源的承載能力，導(dǎo)致林區(qū)人口與資源、環(huán)境沖突加劇。東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)陷入可采森林資源危機(jī)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)危困的“兩�！崩Ь持小�
伊春是個典型的依托森林資源開發(fā)而發(fā)展起來的“林城”。開發(fā)建設(shè)60年來，伊春共為國家提供優(yōu)質(zhì)木材2?4億m3，累計上繳利稅、育林基金等70億元。伊春在為國家做出重大貢獻(xiàn)的同時，也付出了巨大的“成本”和慘痛的代價。自20世紀(jì)80年代中后期開始，逐步陷入了“兩�！本车兀�資源性、結(jié)構(gòu)性、體制性、社會性等矛盾開始日益凸顯。主要表現(xiàn)在以下方面：
（1）可采林木資源瀕臨枯竭，森林生態(tài)系統(tǒng)整體功能有些下降。伊春林區(qū)的森林蓄積和可采成過熟林蓄積分別由開發(fā)初期的4?28億m3和3?2億m3下降到2006年的2?19億m3和320萬m3，分別下降了55％和98％。優(yōu)勢樹種和珍貴樹種瀕于消亡，特別是優(yōu)勢珍貴樹種紅松的蓄積量僅存428?3萬m3，比開發(fā)初期下降了93?5％。原有的天然林生態(tài)系統(tǒng)已支離破碎，其涵養(yǎng)水源、消洪補(bǔ)枯、防風(fēng)固沙、保護(hù)土壤的功能大為降低，旱災(zāi)水患頻繁發(fā)生，1998年松嫩平原和三江平原遭受的30年一遇春旱和百年一遇洪水，與此都有直接關(guān)系。盡管近10多年來特別是實施天保工程以來，通過加強(qiáng)資源培育、限額采伐和調(diào)減木材產(chǎn)量等措施，基本實現(xiàn)了森林面積和蓄積雙增長的目標(biāo)，但森林資源和森林生態(tài)系統(tǒng)功能的恢復(fù)還需要一個漫長的過程。
（2）林區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展比較缺乏后勁與活力。作為計劃經(jīng)濟(jì)最后一塊陣地的國有林區(qū)，伊春仍然保持著國有的產(chǎn)權(quán)及其所屬的經(jīng)營方式，生產(chǎn)關(guān)系從未作過調(diào)整和改變，至今尚未真正完成向市場經(jīng)濟(jì)的過渡與轉(zhuǎn)變，并且一直沿襲著政企合一的體制，企業(yè)辦社會，大包大攬，包袱很重，而在這種體制下，政府既要抓經(jīng)濟(jì)、抓民生，又要管資源、管生態(tài)，關(guān)系不順，角色錯位，這不僅嚴(yán)重影響了政府職能轉(zhuǎn)變，造成政府管理職能的缺位、越位，而且嚴(yán)重阻礙了各類經(jīng)濟(jì)主體特別是資源型企業(yè)建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。
（3）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較失衡，獨木支撐的經(jīng)濟(jì)前景黯淡。由于長期的計劃經(jīng)濟(jì)影響，伊春形成了高度依賴林木資源的單一木材生產(chǎn)、單一林業(yè)經(jīng)濟(jì)、單一全民所有制的經(jīng)濟(jì)格局，受其影響，長期以來伊春林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、企業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)乃至城市形態(tài)和功能的變化十分緩慢。雖然近幾年加快了改革調(diào)整步伐，但結(jié)構(gòu)性矛盾仍未從根本上得到解決，傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)仍然比重過大，非林和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重偏小，新興接續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模不足，非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次和水平較低，對全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以起到支撐作用。此外，由于開發(fā)初、中期伊春林區(qū)所提供的林木產(chǎn)品帶有明顯的“公共品”支出的特征，使伊春的森工企業(yè)積累太少，而長期的企業(yè)辦社會又使其不堪重負(fù)，隨著資源日益枯竭、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)萎縮，森工戰(zhàn)線從1989年起出現(xiàn)全行業(yè)虧損，截至2006年，已累計虧損5?3億元，歷史掛賬32?5億元，負(fù)債總額高達(dá)78億元。
（4）社會不和諧、不穩(wěn)定因素偏多。由于林區(qū)開發(fā)初、中期一直實行先生產(chǎn)、后生活的方針，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面遺留了大量的歷史欠賬，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展嚴(yán)重滯后，很多林場（所）還有大量危房急需改造，有的林場（所）至今未通上電，局址還有三分之一的居民沒有吃上自來水。隨著木材產(chǎn)量的大幅度調(diào)減，森工企業(yè)富余職工比例達(dá)42％，尚有4?9萬人需要轉(zhuǎn)崗安置，11?6萬混崗集體職工需要一次性安置，每年還有近3萬名新增勞動力需要就業(yè)。離退休人員逐年增多，僅森工企業(yè)離退休職工就達(dá)7?7萬人，占全部在職職工人數(shù)的39?7％。企業(yè)的養(yǎng)老金繳費負(fù)擔(dān)過重，許多社會保險項目需由企業(yè)繳納，而企業(yè)目前經(jīng)濟(jì)狀況又難以承擔(dān)，資金缺口很大。職工平均工資不及黑龍江省城鎮(zhèn)職工平均工資水平的一半，與全國城鎮(zhèn)職工平均工資水平相比更是相去甚遠(yuǎn)（表0?1）。表0?1伊春國有林區(qū)職工年平均工資比較單位：元
年份伊春林管局黑龍江省全國20013792885010870200240661011512422200341881143014040200444141303016204200547821445818405200653601650521001注：（1）伊春林管局林業(yè)職工年平均工資數(shù)據(jù)源于《黑龍江省森林工業(yè)綜合統(tǒng)計資料匯編》。
（2）城鎮(zhèn)在崗職工年平均工資數(shù)據(jù)來源于《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》和《黑龍江省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。
事實上，為解決國有林區(qū)的“兩危”，中央政府和基層的森工企業(yè)都進(jìn)行了各種形式的探索。中央政府啟動的天保工程是以保護(hù)天然林資源為主要目標(biāo)的，但也涉及了富余職工的安置及森林管護(hù)人員的工資等內(nèi)容，而這些舉措在一定程度上也緩解了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)危困�；鶎拥纳�工企業(yè)也一直在探索著各種形式的改革。比如說，管護(hù)承包、林下經(jīng)濟(jì)分給個人、營林和林下經(jīng)濟(jì)相結(jié)合、防火責(zé)任制給予一定的獎勵等等。這些各種形式的改革的共同特點就是都沒有觸及到體制問題，沒有觸及林區(qū)“兩危”問題的根本和實質(zhì)，因而改革的效果，特別是對林區(qū)居民生計的改善效果不明顯。為此，國有林區(qū)各地方政府也提出了一些改革模式，如實行內(nèi)部政企分開的清河模式、企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的吉林模式、森林資源管理體制改革模式以及國有林權(quán)制度改革的伊春模式王月華、谷振賓，當(dāng)前國有林區(qū)改革模式對比與評價，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(12):10~19。
伊春的國有林權(quán)制度改革是在總結(jié)伊春歷史上歷次改革實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上所形成的改革思路。2003年伊春市委、市政府把實施國有林權(quán)制度改革作為破解林區(qū)深層次矛盾的主要突破口，向國家提出了實施國有林權(quán)制度改革試點的基本設(shè)想，得到了國家林業(yè)局和黑龍江省委、省政府的支持。2004年4月，國家林業(yè)局將伊春市確定為全國唯一的國有林區(qū)林權(quán)制度改革試點單位，原則上同意在伊春所轄的雙豐、鐵力、桃山、翠巒、烏馬河5個具有代表性的林業(yè)局15個林場（所）中，拿出8萬hm2國有商品林地先行試點，對林業(yè)職工實行有償承包經(jīng)營。2006年1月4日，國務(wù)院第119次常務(wù)會議原則上通過了在伊春開展國有林權(quán)制度改革試點的意見。2006年4月29日，伊春國有林權(quán)改革試點在烏馬河林業(yè)局烏馬河經(jīng)營所啟動實施，并相繼在5個試點林業(yè)局全面展開，正式拉開了中國國有林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的序幕。
第二節(jié)研究的目的和意義
一、研究的目的
本文是在伊春國有林權(quán)制度改革的背景下以產(chǎn)權(quán)理論與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為理論基礎(chǔ)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的定性和定量方法對國有林權(quán)制度改革進(jìn)行研究。研究目的如下：
（1）科學(xué)地評價國有林權(quán)制度改革取得的成效。國有林權(quán)制度改革涉及各利益相關(guān)主體的利益。其中，中央政府最為關(guān)心的是改革是否有利于森林資源存量和質(zhì)量的提高。地方政府關(guān)注的是改革是否有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的振興以及社會的穩(wěn)定。森工企業(yè)關(guān)注的是改革是否可以給企業(yè)減輕負(fù)擔(dān)并帶來經(jīng)濟(jì)收益。林業(yè)職工關(guān)注的是改革是否使自己收入增加并致富。其他潛在的造林大戶關(guān)注的是改革是否有利于經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，從而為其將來大規(guī)模經(jīng)營森林創(chuàng)造條件。本文將在深入分析改革的目標(biāo)的基礎(chǔ)上對改革給各利益相關(guān)主體帶來的收益做出客觀的評價。
（2）深入分析國有林權(quán)制度改革過程中出現(xiàn)的各種問題并提出有針對性的政策建議。我國對森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的一個主要特點是集體林權(quán)改革的力度大于國有林權(quán)改革的力度。通過林權(quán)制度改革可以提高造林積極性，這一點是無疑的。但是國有林畢竟還牽涉到國家生態(tài)安全、國有資產(chǎn)以及林區(qū)社會穩(wěn)定等更為復(fù)雜的問題，所以國家這次啟動的國有林權(quán)制度改革是十分謹(jǐn)慎的。改革的過程中不可避免地會出現(xiàn)各種問題，本文將通過實地調(diào)查及經(jīng)濟(jì)學(xué)的實證研究，總結(jié)歸納出迫切需要解決的問題，并提出政策建議。
二、研究的意義
本研究可以為國有林權(quán)制度改革的進(jìn)一步開展提供決策依據(jù)。
（1）有利于全面客觀評價國有林權(quán)制度改革的效果。國有林權(quán)制度的改革牽涉到各方利益，改革的成效自然成為各方關(guān)注的焦點。本研究將通過對森林資源經(jīng)營、承包戶的投資及收入以及森工企業(yè)效率的影響來評價改革的效果。
（2）有利于盡快發(fā)現(xiàn)國有林產(chǎn)權(quán)改革現(xiàn)存的問題。這次國有林權(quán)制度的試點改革在實施的過程中將會遇到各種障礙，本研究將全面分析這些障礙因素，找出影響改革順利進(jìn)行的癥結(jié)所在。
（3）為有關(guān)部門關(guān)于國有林權(quán)制度改革下一步如何開展提供決策依據(jù)。改革的下一步方向無非兩種：停止繼續(xù)進(jìn)行改革或進(jìn)一步向更大的范圍鋪開改革。而進(jìn)一步鋪開改革又有兩種可能：一種可能是仍然選擇林農(nóng)交錯、淺山區(qū)相對分散、零星分布的易于分戶經(jīng)營的國有林在更多的林業(yè)局推行改革；另一種可能是將集中連片的、規(guī)模更大的國有商品林也劃入林權(quán)改革的范圍。本研究將為有關(guān)部門的決策提供依據(jù)。
第三節(jié)文獻(xiàn)綜述
一、國外林權(quán)改革的經(jīng)驗教訓(xùn)
一般認(rèn)為，穩(wěn)定的林權(quán)會使擁有使用權(quán)的林主對森林經(jīng)營有更大的投資意愿，導(dǎo)致森林資源更加可持續(xù)利用。從世界范圍看，盡管林權(quán)制度改革具有其合理性，但良好的治理和監(jiān)管對于實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營也同等重要。通過對世界林權(quán)改革經(jīng)驗的分析，著重討論林權(quán)改革的一些經(jīng)驗教訓(xùn)FAO，Reformingforest tenure: Issues, principles and process, Rome, 2011。
（一）產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定的重要性
當(dāng)森林由國家經(jīng)營，但卻未能阻止森林的退化，在這種情況下便有了林權(quán)改革的實踐。林權(quán)改革往往強(qiáng)調(diào)更為廣泛的利益相關(guān)者的直接參與，這些利益相關(guān)者包括小農(nóng)、私人部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和原住民社區(qū)。林權(quán)改革的一個重要方面就是確保下放的權(quán)利盡可能的穩(wěn)定。這意味著納入監(jiān)管框架的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)是“硬”的而不是“軟”的。所謂軟權(quán)利是一種無法保護(hù)的權(quán)利，比如那些在林業(yè)部門自由裁決權(quán)下可能被收回的權(quán)利。相比之下，硬權(quán)利是可以保護(hù)的權(quán)利，比如擁有對土地不可剝奪的權(quán)利。只擁有軟權(quán)利的社區(qū)不太可能在開發(fā)森林資源上投入更多的人力和財力，因為這些森林資源很容易被政府收回Gilmour,D?A?, O’Brien, N?, Nurse, M?，Overview of regulatory frameworks forcommunity forestry?In N?O’Brien, S?Matthews and M?Nures,eds，Regulatory frameworks for community forestry in Asia，F(xiàn)irstRegional Community Forestry Forum, Proceedings of Regional Forum,Bangkok, 2005。
這就要求在實踐中林權(quán)的基本權(quán)利應(yīng)進(jìn)入較高層次的監(jiān)管框架中，比如進(jìn)入憲法，而如果進(jìn)入較低層次的監(jiān)管框架中，比如進(jìn)入實施指南這一層面就很容易被修改。
硬權(quán)利有時是必需的，因為軟權(quán)利（以及非正式安排）可以很容易被撤銷。然而，硬權(quán)利也可以被政府撤銷，從而導(dǎo)致投資的不確定性。總之，穩(wěn)定的林權(quán)具有以下特點Ellsworth,L?，A place in the world: A review of the global debate on tenuresecurity, New York, Ford Foundation, 2004：
（1）權(quán)利必須清晰界定。
（2）必需確保權(quán)利不能被單方面收回或不公平地改變。
（3）如果權(quán)利被永久地授予或者授予一個時期，這個時期應(yīng)該是清楚的并足夠長以使參與者充分實現(xiàn)其利益。
（4）權(quán)利必須是可強(qiáng)制實行的。
（5）權(quán)利必須具有排他性。
（6）必需界定清晰權(quán)利所作用的資源的邊界以及誰有成為團(tuán)體成員的資格。
（7）政府實體如果進(jìn)入?yún)f(xié)議（共同經(jīng)營）中來，就必須具有這么做的明確的權(quán)力。
（8）法律必須承認(rèn)權(quán)利人的權(quán)利。
（9）必須具有方便的、負(fù)擔(dān)得起的、公平的方法來保護(hù)權(quán)利，解決糾紛并上訴政府官員的決定。
支持穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)安排的一種觀點認(rèn)為私有制（即個體產(chǎn)權(quán)）提供了最強(qiáng)的激勵，因此是理想的產(chǎn)權(quán)形式。然而在實踐中各種共有產(chǎn)權(quán)以及聯(lián)合產(chǎn)權(quán)也在不同的環(huán)境下運(yùn)行。所以，決定產(chǎn)權(quán)是否可以運(yùn)行的環(huán)境是非常重要的。（二）林權(quán)改革意想不到的結(jié)果
林權(quán)改革的實施充滿了風(fēng)險和不確定性，并經(jīng)常導(dǎo)致意想不到的結(jié)果，特別是在社會經(jīng)濟(jì)結(jié)果方面。林權(quán)改革對某些人有著不好的影響。中亞、越南以及其他國家國有林的私有化經(jīng)常導(dǎo)致不平等、剝奪選擇權(quán)或加劇了人們的貧困，原因是從居住在森林中或森林附近的居民手中剝奪了使用權(quán)，忽視了大多數(shù)用戶的利益。
在羅馬尼亞，林地的歸還導(dǎo)致了在非法采伐方面出現(xiàn)了一些意想不到的結(jié)果WWF，Illegal logging in Romania，WWFEuropean Forest Programme and Danube Carpathian Programme,2005。1989年以前，羅馬尼亞所有的森林屬于國有，大范圍的歸還過程始于1991年。有一些森林分給了那些已經(jīng)不在了的所有者，導(dǎo)致森林實際上屬于“無人”所有的情況同上。
雖然林權(quán)安排的正式化往往會創(chuàng)造一個更穩(wěn)定的投資環(huán)境，但仍伴隨有風(fēng)險。一個風(fēng)險是某些人或團(tuán)體，經(jīng)常是婦女或兒童，他們依靠森林資源而生存，將來可能會被剝奪使用權(quán)，發(fā)生這種情況的原因有二：一是由于發(fā)生了產(chǎn)權(quán)安排上的重疊或平行的情況，比如習(xí)慣的產(chǎn)權(quán)和正式的合法產(chǎn)權(quán)發(fā)生重疊；二是由于改革忽視了季節(jié)性的使用者，比如季節(jié)性牧民。另一個風(fēng)險是如果林權(quán)改革進(jìn)行得太快了可能會建立不恰當(dāng)?shù)牧謾?quán)安排。
（三）林權(quán)改革是一個適應(yīng)性過程
對于林權(quán)改革，除了需糾正意想不到的結(jié)果外，適應(yīng)性過程也具有重要作用。
例如在泰國，正式的林權(quán)改革并不成功，但其對林權(quán)改革的實踐探索也是一種對產(chǎn)權(quán)的改善。泰國試圖通過社區(qū)林業(yè)運(yùn)動來完成林權(quán)改革的嘗試遭到各種利益群體的一致反對而失敗，但其通過改善制度上的決策安排已取得了顯著的結(jié)果。泰國北部的黎美斯樂地區(qū)是一個軍控的保護(hù)區(qū)，坐落在與緬甸接壤的邊境。它包括幾個民族混合的人口，森林也嚴(yán)重退化多年。數(shù)年前，泰國皇家武裝力量（RTAF）開始一個大范圍的重新造林運(yùn)動。早期的嘗試是將重新造林地用于農(nóng)業(yè)，這引起當(dāng)?shù)厝嗣竦目棺h。在國際自然保育聯(lián)盟（IUCN）的幫助下，RTAF及其合作伙伴發(fā)起了一個跨景觀參與土地利用規(guī)劃的過程，并逐漸獲得了當(dāng)?shù)厝嗣竦男湃巍?br />在這種情況下，給予正式的產(chǎn)權(quán)對當(dāng)?shù)厝藖碚f不是現(xiàn)實的選擇，因為它違反了政府的政策，但改善關(guān)系和決策制定過程（治理）卻提高了當(dāng)?shù)厝耸褂蒙�林和其他資源的機(jī)會。這表明在林業(yè)、農(nóng)林業(yè)和農(nóng)業(yè)的土地利用上采用協(xié)商的方法正改善著森林的狀況，同時還表明這些改革為改善生計發(fā)揮了作用。
不管對林權(quán)改革是否缺乏政治意愿，黎美斯樂案例可以被看做是一個政治實驗。在比較大的景觀的尺度上采用學(xué)習(xí)的方法并改進(jìn)治理的結(jié)構(gòu)和方法，就會逐漸帶來越來越多的好處，這說明適應(yīng)性過程對于林權(quán)改革是一個重要的方法。
此外，在岡比亞，從1991年到1995年間其林權(quán)改革處于試驗階段，1995年建立了新的林業(yè)政策，1998年建立的新的林業(yè)立法。在蒙古，2008年林權(quán)改革開始試點，2010年開始實行新的林業(yè)政策。尼泊爾的社區(qū)林業(yè)已發(fā)展了十多年，其社區(qū)林業(yè)的政策試驗結(jié)果推動了其在1989年推出新的林業(yè)政策，隨后在1993年建立的新的林業(yè)法律。這些例子也說明適應(yīng)性過程具有逐漸增量的效果，對林權(quán)改革具有重要的價值。
（四）穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)并不總是導(dǎo)向森林可持續(xù)經(jīng)營或改善當(dāng)?shù)厝嗣竦纳��?br />在大多數(shù)太平洋的美拉尼西亞國家，林地產(chǎn)權(quán)（包括森林）幾乎全是習(xí)慣產(chǎn)權(quán)形成。習(xí)慣的林地所有權(quán)一般由部落持有。但是在這種部落習(xí)慣上擁有的林地上卻會發(fā)生大規(guī)模的并且是不可持續(xù)的采伐，其過程往往是復(fù)雜而多變的。雖然林地由部落持有，但與采伐公司的談判經(jīng)常由據(jù)稱代表部落利益的政府機(jī)構(gòu)來調(diào)解。然而，這些機(jī)構(gòu)并不總是為了部落的利益而洽談，也不總是以可持續(xù)性作為首要任務(wù)，他們更大的目的是從中收取特許使用費，這樣就很難實現(xiàn)森林可持續(xù)經(jīng)營。更為復(fù)雜的是，個體的部落首領(lǐng)可能正式地代表部落，但在實踐中卻追求其自身的利益。
對于太平洋地區(qū)的生計和森林資源的可持續(xù)經(jīng)營而言，顯然更多的關(guān)注是提高治理的效果而不是林權(quán)改革本身。即使將產(chǎn)權(quán)安排作為硬權(quán)利（即非常穩(wěn)定）并成為監(jiān)管框架的組成部分，也不一定會收到預(yù)期的效果。
（五）監(jiān)管框架對實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)的重要性
近幾十年來的許多改革越來越認(rèn)識到更廣泛的利益相關(guān)者對森林經(jīng)營的權(quán)利。這些轉(zhuǎn)變所隱含的真正意義是改變監(jiān)管在森林經(jīng)營中的作用。前期的改革中，政府的作用經(jīng)常是強(qiáng)調(diào)實施，阻止人們進(jìn)入森林并禁止他們從中收獲林產(chǎn)品。當(dāng)時的監(jiān)管框架反映了政府的這種強(qiáng)調(diào)。雖然政府機(jī)構(gòu)必須保持對適當(dāng)?shù)膱?zhí)法進(jìn)行授權(quán)的命令，他們也需要對下放的森林經(jīng)營權(quán)予以支持和促進(jìn)，幫助森林經(jīng)營者。監(jiān)管框架應(yīng)該反映這種變化。政府會緩慢地改變監(jiān)管框架以反映這種轉(zhuǎn)變，這就使許多舊議程的某些強(qiáng)制性屬性保留了下來。我們選擇了幾個重要的拉丁美洲國家，跟蹤這些國家立法的變革和林權(quán)改革，并且發(fā)現(xiàn)前者對后者的支持（表0?2）。表0?2拉丁美洲國家支持林權(quán)制度改革的法律框架變革
國家和年份法律框架變革哥斯達(dá)黎加，1977建立關(guān)于原住民的法律法規(guī)，并將原住民區(qū)域作為集體財產(chǎn)加以特殊保護(hù)巴西，1988憲法承認(rèn)原住民和部落人對于其祖先的土地的權(quán)利哥倫比亞，1991憲法為承認(rèn)非洲——加勒比部落社區(qū)的權(quán)利，為1995年界定原住民的權(quán)利鋪平道路玻利維亞，1996新林業(yè)法通過給私人公司和一些小型伐木者以特許權(quán)，允許其進(jìn)入森林。原住民社區(qū)和其他土地所有者獲得對其森林利用的專有權(quán)以及允許在其土地上商業(yè)化利用森林的權(quán)力，并有條件地?fù)碛薪?jīng)過批準(zhǔn)了的經(jīng)營規(guī)劃。秘魯，2000，2008修改動植物法，確保當(dāng)?shù)厣�林促進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣窨沙掷m(xù)利用附近森林的權(quán)利洪都拉斯，
1974,2007,20081974年頒布森林法，2007年確認(rèn)社會林業(yè)系統(tǒng)并允許地方團(tuán)體進(jìn)入公共森林資源。2008年立法確認(rèn)森林資源附近社區(qū)的各種權(quán)利來源：FAO,2009，有改動。
二、我國重點國有林區(qū)管理體制改革的爭論
我國的國有林區(qū)（不含國有林場）是指東北、西北和西南的森林相對集中連片的地區(qū)，而重點國有林區(qū)則是指黑龍江、內(nèi)蒙古、吉林的大小興安嶺和長白山國有林區(qū)朱永杰，管理體制改革是國有重點林區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(10):50~53，也稱東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)。新中國成立之初，為滿足經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對木材資源的需求，我國在東北、西北和西南的森林資源豐富地區(qū)，陸續(xù)組建了135個以木材生產(chǎn)為主要任務(wù)的國有森工林業(yè)局，其中有85個森工林業(yè)局分布在東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)，涉及內(nèi)蒙古森工集團(tuán)、黑龍江大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司、吉林森工集團(tuán)和龍江森工集團(tuán)4個國有林業(yè)企業(yè)集團(tuán)，還有一種說法稱作是4+1森工集團(tuán)，即龍江、內(nèi)蒙古、大興安嶺、吉林和延邊森工集團(tuán)張志達(dá)，關(guān)于國有林區(qū)改革進(jìn)程及構(gòu)建新體制的思考，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2009(12):31~35。
東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)經(jīng)歷著可采森林資源危機(jī)和森工企業(yè)經(jīng)濟(jì)危困（以下稱“兩�！保��！皟晌！笔且粋�漸進(jìn)形成的結(jié)果，成型于20世紀(jì)80年代中期，到20世紀(jì)90年代已成為一個不爭的事實和學(xué)界熱議的話題，學(xué)者們從不同的角度分析形成“兩�！钡母鞣N深層次的原因，其中國有林區(qū)政企合一（含社企合一、事企合一）的管理體制被許多學(xué)者認(rèn)為是根本性原因之一。國有林區(qū)政企合一的管理體制分為兩種情況王永清，國有林區(qū)可持續(xù)發(fā)展管理體制的調(diào)整和重構(gòu)研究，林業(yè)科學(xué),2003,39(4):118~126王毅昌、蔣敏元，東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)管理體制改革探求，林業(yè)科學(xué),2005,41(5):163~168：一種是純粹的政企合一，另一種是名義上的政企分離實質(zhì)上的政企合一。前者如黑龍江省伊春市，其市政府和林管局是同一個單位，市政府市長兼任林管局局長。其下轄的各區(qū)政府與各森工林業(yè)局（森工企業(yè)）也是同一個單位，區(qū)政府區(qū)長兼任作為企業(yè)法人的森工林業(yè)局局長。這種情況，稱為純粹的政企合一。后者如東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)的各森工林業(yè)局，它作為國有林業(yè)企業(yè)，除了負(fù)有營林、撫育和采伐等生產(chǎn)任務(wù)外，還肩負(fù)著醫(yī)療、教育、公檢法等公共事業(yè)職能。
中央政府為解決重點國有林區(qū)的“兩�！彼鶎嵭械淖钪匾�、最有影響的政策是實施天然林資源保護(hù)工程（以下簡稱“天保工程”），天保工程被喻為是重點國有林區(qū)的“救命工程”雷加富，關(guān)于深化重點國有林區(qū)改革的幾點思考，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(8):3~6，解決了其森林資源嚴(yán)重“透支”的燃眉之急，使國有林區(qū)的森林資源進(jìn)入了休養(yǎng)生息、恢復(fù)發(fā)展的階段。天保工程對重點國有林區(qū)管理體制的改革起到了推動作用張志達(dá)，關(guān)于國有林區(qū)改革進(jìn)程及構(gòu)建新體制的思考，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2009(12):31~35，主要表現(xiàn)在：第一，天保工程調(diào)減木材產(chǎn)量，為森工企業(yè)改革提供了外部壓力和動力；第二，天保工程分流安置富余職工，為森工企業(yè)改革提供了內(nèi)部壓力和動力；第三，天保工程政社性資金補(bǔ)助，為森工企業(yè)減負(fù)提供了改革成本支持；第四，天保工程實行目標(biāo)責(zé)任考核，為森工企業(yè)改革提供了必要保證。但是天保工程卻不被認(rèn)為是解決“兩危”的治本之策，國有林區(qū)在經(jīng)過10年的天保工程后的今天面臨的問題與10年前在本質(zhì)上沒有大的區(qū)別吳曉松，國有林區(qū)改革方向與模式研究，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2009(10):35~37，國有林區(qū)的治本之策是政企分開。
許多學(xué)者分析了改革政企合一的管理體制難以推進(jìn)的原因。徐晉濤徐晉濤、姜雪梅、季永杰，重點國有林區(qū)改革與發(fā)展趨勢的實證分析，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(1):10~15認(rèn)為國有林區(qū)的改革具有更為特別的敏感性，而敏感性又來源于對風(fēng)險和權(quán)益的擔(dān)心，所謂風(fēng)險是擔(dān)心改革會引發(fā)森林資源管理上的混亂，特別是大規(guī)模的亂砍濫伐。所謂權(quán)益是指改革將帶來現(xiàn)行管理權(quán)限的變化，使中央林業(yè)主管部門、地方林業(yè)主管部門和國有林業(yè)企業(yè)的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系發(fā)生變化。王毅昌王毅昌、蔣敏元，東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)管理體制改革探求，林業(yè)科學(xué),2005,41(5):163~168認(rèn)為改革的不利因素主要有：一是重點國有林區(qū)傳統(tǒng)的體制機(jī)制障礙慣性較大；二是森林資源保護(hù)與企業(yè)發(fā)展之間可能會面臨新的問題；三是既得利益集團(tuán)和利益相關(guān)者對改革的認(rèn)識不統(tǒng)一；四是推進(jìn)管理體制改革的上下聯(lián)動機(jī)制沒有建立起來。張道衛(wèi)張道衛(wèi)，對東北國有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)及其改革的調(diào)查與思考，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(1):16~21認(rèn)為政企合一的標(biāo)志是企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人同時又是政府的官員，政企不分的原因一是企業(yè)不愿給，二是地方政府不愿要，三是中央和省政府下不了決心搞改革。
在現(xiàn)行政企合一的管理體制下，森工林業(yè)局既是經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)法人實體，還代表國家行使森林資源監(jiān)督管理職能，又具有管理所轄林區(qū)的社會行政事務(wù)管理職能。森工林業(yè)局具有“三重身份”，即：“國家森林資源的保護(hù)管理者”、“國有企業(yè)的經(jīng)營管理者”和“地方政府的行政父母官”王毅昌、蔣敏元，東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)管理體制改革探求，林業(yè)科學(xué),2005,41(5):163~168。所以，重點國有林區(qū)管理體制改革的內(nèi)容其實包括3個方面：一是行政管理體制改革，二是森林資源管理體制改革，三是企業(yè)經(jīng)營管理體制改革�，F(xiàn)有的各種改革模式所選擇的切入點都無外乎這3個方面。重點國有林區(qū)的改革模式既有理論上的探討，又有實踐上的嘗試。在實踐上，當(dāng)前重點國有林區(qū)進(jìn)行的各種改革包括以下4種模式：
第一種模式是吉林森工集團(tuán)和內(nèi)蒙古森工集團(tuán)的改革模式。這是森工集團(tuán)層面上的改革，也被稱作產(chǎn)權(quán)改革模式雷加富，關(guān)于深化重點國有林區(qū)改革的幾點思考，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(8):3~6。改革以推進(jìn)政企分開為重點，對森工企業(yè)進(jìn)行全面重組改造，創(chuàng)新林區(qū)管理體制和經(jīng)營機(jī)制。吉林森工集團(tuán)的改革始于2005年，具體做法可概括為“四全部一改造”，即加工業(yè)國有資本全部退出，輔業(yè)全部轉(zhuǎn)為民營，社會職能全部移交，職工全部轉(zhuǎn)換勞動關(guān)系，對集團(tuán)進(jìn)行股份制改造。內(nèi)蒙古森工集團(tuán)于2008年啟動改革，森工企業(yè)把社會職能全部剝離移交給政府，企業(yè)輔業(yè)改制實行國有資產(chǎn)和國有職工身份“雙退出”，社會保險全面理順全員覆蓋，管理機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)合并，人員精簡。
第二種模式是清河林業(yè)局和十八站林業(yè)局改革模式。這是森工集團(tuán)下屬林業(yè)局層面上的改革。龍江森工集團(tuán)所轄的清河林業(yè)局和大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司所轄的十八站林業(yè)局都是在林業(yè)局內(nèi)部實行政企分開。清河林業(yè)局2006年啟動改革，其改革概括為“人大授權(quán)、政府派出、林區(qū)區(qū)域管理、內(nèi)部政企分開”。在林業(yè)局轄區(qū)內(nèi)，成立清河林區(qū)管理委員會，承擔(dān)政府管理林區(qū)社會職能；加掛清河林區(qū)國有林管理局，承擔(dān)原林業(yè)局林業(yè)行政管理工作。國有林管理局與林區(qū)管委會一套人馬、兩塊牌子。新成立林業(yè)經(jīng)營公司，注冊為企業(yè)法人，承擔(dān)原林業(yè)局生產(chǎn)經(jīng)營活動。十八站林業(yè)局2008年啟動改革，其改革概況為“三分開”、“三建立”張志達(dá)、趙新泉、趙鵬，國有林區(qū)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中的管理體制改革——大興安嶺十八站林業(yè)局綜合改革試點調(diào)研報告，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(2):83~86�！叭�分開”，即在保持目前林業(yè)局整體框架不變的條件下，實行內(nèi)部政企分開、事企分開、資源管理與生產(chǎn)經(jīng)營分開，并推動最終實現(xiàn)從外部徹底分開�！叭�建立”，即建立以企業(yè)為主體按市場運(yùn)作的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，建立以林業(yè)管理部門為軸心監(jiān)管森林資源的林業(yè)生態(tài)體系，建立以政府為主導(dǎo)建設(shè)和諧的林區(qū)社會體系。
第三種模式是森林資源管理體制改革模式。這是在東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)選取西林吉、根河、阿里河、鶴北、紅石、汪清6個具有代表性的森工企業(yè)局進(jìn)行重點國有林區(qū)森林資源管理體制改革試點。這種改革模式在企業(yè)內(nèi)部設(shè)有專門的森林資源管理部門，外部有林管局駐林業(yè)局資源監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各林業(yè)局在林場、貯木場也設(shè)立了資源監(jiān)督站，由此形成了由上到下的森林資源監(jiān)督管理體系。這一改革產(chǎn)生的影響不大，王月華、谷振賓王月華、谷振賓，當(dāng)前國有林區(qū)改革模式對比與評價，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(12):10~19對之提出了批評，認(rèn)為改革只停留在了機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備上，最為關(guān)鍵的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、經(jīng)費來源等問題沒有真正解決，新成立的國有林管理局沒有行政執(zhí)法權(quán)，難以承擔(dān)森林資源管理職能。
第四種模式是國有林權(quán)制度改革模式。這就是在伊春林區(qū)進(jìn)行的以商品林資源家庭承包經(jīng)營為特征的改革，也是本文研究的主要內(nèi)容，這里不再累述。
學(xué)術(shù)界也對國有林區(qū)的改革模式、改革思路進(jìn)行了探討。將國有森林林業(yè)局承擔(dān)的政府職能和森林資源監(jiān)督管理職能從森工企業(yè)中剝離出去，這一點在學(xué)界已達(dá)成普遍共識。但是對于政府職能和森林資源監(jiān)督管理職能應(yīng)該剝離給誰，卻有不同的主張。王毅昌、張學(xué)勤張學(xué)勤，東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)改革實踐研究與探討，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(6):7~11分別以黑龍江和內(nèi)蒙古為例，主張強(qiáng)化黑龍江省森工總局和內(nèi)蒙古大興安嶺林管局的政府職能作用，即剝離出的兩種職能雖由新成立的職能部門接管，但這個新成立的職能部門應(yīng)該從原來的政企合一的職能部門中剝離。這其實是主張不能將政府職能和森林資源監(jiān)督管理職能劃分給外人或地方政府，在實踐上，清河模式便是如此。于長輝、姜宏偉于長輝、姜宏偉，關(guān)于完善黑龍江省森工管理體制問題的探討，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(1):26~29主張的“先進(jìn)行內(nèi)部政企分開改革，經(jīng)過一定的過渡期，再實行完全的政企分開”也是這個意思。他們還舉例說將森工企業(yè)的政府職能移交給地方政府屬于激進(jìn)的改革方式，在歷史上曾進(jìn)行過幾次嘗試，但都沒有成功，而且還出現(xiàn)了較大的動蕩，引發(fā)了林區(qū)社會的不穩(wěn)定。而張道衛(wèi)張道衛(wèi)，對東北國有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)及其改革的調(diào)查與思考，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(1):16~21則認(rèn)為森工企業(yè)的政府職能沒能移交出去的原因不在于這么做會將大多數(shù)人（職工）推向?qū)α⒚娑�引發(fā)林區(qū)社會的不穩(wěn)定，而是因為部分森工企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不愿意放棄對國有林的管理和支配權(quán)。徐晉濤等徐晉濤、姜雪梅、季永杰，重點國有林區(qū)改革與發(fā)展趨勢的實證分析，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(1):10~15認(rèn)為森工企業(yè)目前已經(jīng)具備政府的大部分主要功能和比較健全的機(jī)構(gòu)，將森工企業(yè)由政企合一的混合型組織向純粹的政府轉(zhuǎn)化是成本最低、社會動蕩最小的林區(qū)轉(zhuǎn)型方案。萬志芳萬志芳，重塑國有森工企業(yè)政企關(guān)系的對策研究，世界林業(yè)研究,2004,17(3):60~64對森工企業(yè)政府職能的移交設(shè)計了兩種方案：一是移交給相應(yīng)的地方政府，二是成立林區(qū)特區(qū)政府。
學(xué)界在研究重點國有林區(qū)管理體制的改革時，還對改革的推動方式和改革成本問題予以特殊的關(guān)注。從推動方式上來看，重點國有林區(qū)當(dāng)前所進(jìn)行的各種模式的改革都是自下而上的。陳應(yīng)發(fā)陳應(yīng)發(fā)，國有林區(qū)改革模式與配套措施的探討，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2007(2):14~18認(rèn)為國有林區(qū)改革不能全由既得利益的森工干部人員從基層來發(fā)起，國有林區(qū)改革宜從上推動。王月華王月華，對東北國有林區(qū)改革與發(fā)展的若干思考，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2006(1):22~26也主張東北國有林區(qū)的改革應(yīng)以政府主導(dǎo)為主，實行自上而下全面推進(jìn)的方式。國有林區(qū)改革的成本主要包括富余人員安置的投入、剝離所辦社會等職能的投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入、森林資源保護(hù)和撫育的投入、接續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持的投入、企業(yè)轉(zhuǎn)制的投入等。當(dāng)前進(jìn)行的幾種改革模式所支付的改革成本，中央政府都沒有承擔(dān)，都是由地方政府和森工集團(tuán)承擔(dān)的。王月華和谷振賓王月華、谷振賓，當(dāng)前國有林區(qū)改革模式對比與評價，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(12):10~19、朱永杰朱永杰，管理體制改革是國有重點林區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，林業(yè)經(jīng)濟(jì),2010(10):50~53主張中央政府和地方政府應(yīng)合理分擔(dān)改革的成本。
綜上，對于重點國有林區(qū)管理體制的改革，可以得出以下幾點：
第一，改革是自下而上發(fā)起的，中央政府沒有對哪一種模式的改革負(fù)擔(dān)相應(yīng)的改革成本，對各種改革模式仍在進(jìn)行觀望，看不出中央政府對重點國有林區(qū)管理體制改革的決心。
第二，“內(nèi)部政企分開”的漸進(jìn)型改革已經(jīng)在實踐上有了嘗試，學(xué)界對此并無反對和質(zhì)疑的聲音。
第三，將森工企業(yè)承擔(dān)的政府職能和森林資源監(jiān)督管理職能移交給由原森工企業(yè)人員組成的新的政府職能部門，是內(nèi)部政企分開的重要特征之一，也是基層所歡迎的改革方式，學(xué)界對此也認(rèn)為并無不妥。
第四節(jié)研究思路與研究方法
一、研究思路
首先，綜合分析國內(nèi)外相關(guān)研究文獻(xiàn)，為本文的研究奠定一定的理論基礎(chǔ)。接著，對國有林權(quán)制度改革試點林業(yè)局進(jìn)行調(diào)研，通過問卷調(diào)查、座談討論等形式盡可能全方位、詳細(xì)地獲得相關(guān)實際資料，為客觀描述國有林權(quán)制度改革的狀況提供依據(jù)。再次，運(yùn)用林業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)等經(jīng)濟(jì)理論和方法，對國有林權(quán)制度改革的成效、引發(fā)的新問題和與已有制度的沖突進(jìn)行分析和研究。最后，研究提出國有林權(quán)制度改革的基本取向和相應(yīng)的政策建議。