公私合作 (PPP) 模式政府權(quán)力配置研究
定 價：86 元
- 作者：陳婉玲, 胡瑩瑩著
- 出版時間：2022/7/1
- ISBN：9787519768379
- 出 版 社：法律出版社
- 中圖法分類：F832.48
- 頁碼：266
- 紙張：膠版紙
- 版次：1
- 開本：16開
本書內(nèi)容講述: 在我國, 地方政府作為制度創(chuàng)新的行動者扮演關(guān)鍵角色, 對PPP模式的發(fā)展和實施效果產(chǎn)生很大影響。因而, 公私合作機制在我國的移植和本土化, 需要嵌入我國政府再造變革過程中, 只有完善央地政府、政府部門間等政府內(nèi)部權(quán)力配置結(jié)構(gòu), 政府才能以相對清晰的主體地位與私人部門展開實質(zhì)性的合作, 這才是我國PPP健康發(fā)展的基本前提。
自 序
本書關(guān)于公私合作（PPP）模式政府權(quán)力配置的研究，源于對我國PPP模式發(fā)展亂象和異化根源的思索。我國早在20世紀80年代就開始了以BOT為主要表現(xiàn)形式的公私合作模式，其主要目的是在基礎設施建設領(lǐng)域引入外資，解決我國改革開放初期建設資金不足的問題；始于2015年的PPP熱潮，其初衷是激勵社會資本參與基礎設施建設，推進公共服務供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，同時，為了規(guī)范地方政府舉債融資機制，化解地方政府債務危機，PPP模式成為地方政府各類投融資平臺剝離后合規(guī)融資的替代性方式。地方政府龐大的融資需求與融資渠道的有限性之間的矛盾短時間內(nèi)推動了我國PPP產(chǎn)業(yè)規(guī)模的加速擴大。
但從目前的情況看，我國PPP發(fā)展問題較多，模式異化，并未實現(xiàn)預期。PPP作為現(xiàn)代政府改進的產(chǎn)物，蘊含了政府權(quán)力配置和行使方式變革的最*成果。政府權(quán)力變革以合作治理為優(yōu)化路徑，其權(quán)力結(jié)構(gòu)與分配呈現(xiàn)社會化，行使方式則呈現(xiàn)契約化，以私人部門介入公共服務領(lǐng)域為表現(xiàn)形式的公共服務多元治理模式得以形成并發(fā)揮實效。PPP的多元治理包括參與主體的多元以及運作模式的多元，最終落實于治理權(quán)的多元。在我國，隨著PPP模式附帶的融資功能被無限放大，其培育現(xiàn)代多元治理模式的功能被邊緣化，多元合作的理念逐漸工具化，PPP模式的發(fā)展表現(xiàn)出典型的政府主導型特質(zhì)。我國PPP模式政府干預具有主動性和常態(tài)化特點，雖然政府行為在PPP發(fā)展初期起到了很好的促進作用，但隨著PPP制度的不斷深化和市場的逐步成熟，PPP內(nèi)在運行規(guī)律出現(xiàn)了一些問題。
我國政府的PPP干預慣性主要表現(xiàn)在兩個方面：一是PPP政策的密集多變。誠如有學者所言，各級政府樂見政策立竿見影的效果，中國成為PPP政策高產(chǎn)出和政策高度依賴的國家。借助政策的靈活性，政府可以采取“臨時”讓渡權(quán)力的方式吸納私人部門，并根據(jù)自身需求通過臨時的政策回收或調(diào)整授權(quán)，這不利于公私合作關(guān)系的穩(wěn)定性。必須審慎評估政府在PPP模式中應該扮演的角色和發(fā)揮的實際效用。二是雖然我國PPP政策具有靈活性，但其決策的形成也需要經(jīng)過一定的論證程序，目前我國PPP政策傾向于以單個部門的行政權(quán)力方式下發(fā)政策文件，存在政策“急剎車”現(xiàn)象，損害了私人部門的積極性與參與熱情。
政策手段本就有靈活性有余合法性不足的問題，兼之慣于以行政權(quán)力方式下發(fā)帶有命令色彩的政策文件，PPP政策的政府主導性特質(zhì)更加突出。政策多變將導致人們無法預測未來，主張PPP的投機和短期獲利動機。2019年3月，財政部發(fā)布《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號），明確指出了當前PPP模式在發(fā)展中面臨的突出問題，并從規(guī)范運行、嚴格監(jiān)管、公開透明和誠信履約四個方面對PPP發(fā)展提出了新要求。顯然，PPP模式通過政府信用背書，吸引私人部門投資相關(guān)建設項目的做法并不具有可持續(xù)性。
從深層原因看，首先，PPP項目的涵蓋范圍非常廣，普遍涉及政府財政資金運用、產(chǎn)業(yè)投資規(guī)劃等事權(quán)，其同時由財政部和發(fā)改委直接領(lǐng)導，即我國PPP實行“雙軌制”管理。但兩部委的PPP管理職能和權(quán)力劃分并沒有清晰的界限，這直接導致我國PPP發(fā)展設計缺乏統(tǒng)一、明確的穩(wěn)定方向，影響了PPP政策法律化進程。
其次，央地政府權(quán)力配置不清晰導致地方政府無法與私人部門形成穩(wěn)定的權(quán)力（利）讓渡關(guān)系。本輪PPP熱潮在推廣初期，中央政府及其部委通過文件向地方政府授予了大量權(quán)力，以激勵地方政府啟動PPP項目；到后期的嚴管階段，地方政府的PPP治理權(quán)又受到了中央政府及兩部委包括項目入庫、財政能力論證紅線、財政監(jiān)督等政策文件的嚴格約束。地方政府不具有穩(wěn)定的治理權(quán)限。而PPP模式所強調(diào)的公私主體合作主要發(fā)生于公共服務供給場合的地方政府與私人部門之間，地方政府才是PPP項目的執(zhí)行者，私人部門的參與治理權(quán)來源于地方政府的實際授權(quán)。從權(quán)力授予鏈條上看，PPP模式的運作過程，就是中央政府向地方政府授權(quán)，再經(jīng)由地方政府向私人部門授權(quán)的過程。
PPP模式以“伙伴關(guān)系”構(gòu)建政府與私人部門的關(guān)系，從項目特征層面看，沒有伙伴關(guān)系就沒有PPP�！盎锇殛P(guān)系”是從協(xié)作關(guān)系到合作關(guān)系的過渡形態(tài)，以“合作治理”為基本原則和實現(xiàn)路徑。合作關(guān)系是一種對稱性的相互依賴關(guān)系，以雙方地位平等為基礎。PPP模式作為合作治理的典型實踐，其改變了政府與私人資本之間的互動關(guān)系，與政府作為行政主體以行政命令控制下級部門或者干預市場的政府權(quán)力主導型關(guān)系不同，PPP模式通過契約關(guān)系在公私之間構(gòu)建一種新的“交流系統(tǒng)”，使當事人尤其是私人部門通過合同關(guān)系理解自己的行為和職責，而不是基于權(quán)力的威懾或依賴。這種“交流系統(tǒng)”將復雜性簡化為合同框架之內(nèi)有意義的元素和路徑，使社會關(guān)系易于管理和重建。由此可見，公私伙伴式的平等權(quán)力（利）關(guān)系與行政命令式的上下級權(quán)力關(guān)系不同，前者是政府治理權(quán)力變革現(xiàn)代化和PPP模式權(quán)力關(guān)系的應然狀態(tài)，后者則屬傳統(tǒng)政府管理權(quán)力關(guān)系。政府治理權(quán)力現(xiàn)代化強調(diào)政府與私人部門之間多元化的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和權(quán)力行使方式，而借助于合同所構(gòu)建的“交流系統(tǒng)”能夠為新的政府治理權(quán)力關(guān)系提供穩(wěn)定的話語系統(tǒng)和規(guī)范依據(jù)。因此，在兩種權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)中，權(quán)力運作的邏輯、權(quán)力分配的規(guī)范依據(jù)、權(quán)力互動的話語系統(tǒng)均存在質(zhì)的差別。雖然目前PPP公私主體難以達至絕對的權(quán)力（利）平等，但以合作治理理念為引導，能夠矯正我國公私主體過于失衡的權(quán)力關(guān)系，推動PPP在以契約為載體的“交流系統(tǒng)”中建立穩(wěn)定、平等的合作關(guān)系。
PPP模式不僅是項目融資方式，更是一種治理模式。這種模式下的政府和私人部門是一種平等合作、良性互動的關(guān)系，政府與私人部門的利益聯(lián)系更密切。PPP模式本身就建立在多元主體參與、合作的基礎上，以利益與風險分配合理化為原則，重新調(diào)整政府、市場以及社會之間的利益關(guān)系。之所以如此，是因為PPP模式中關(guān)于公私主體PPP治理權(quán)的共享方式是對現(xiàn)代網(wǎng)絡狀社會結(jié)構(gòu)的回應和呈現(xiàn)。網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)不斷密實的現(xiàn)代社會，主體間相互依賴關(guān)系的非對稱性逐漸趨于對稱，與單一中心權(quán)*治理結(jié)構(gòu)之間的張力越發(fā)凸顯。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，全球化趨勢的蔓延，我國社會結(jié)構(gòu)同樣呈現(xiàn)出網(wǎng)絡狀，社會主體雖然在治理經(jīng)驗和能力上較薄弱，但對分享治理權(quán)力的訴求日益高漲。
我國PPP理論與實踐對“伙伴關(guān)系”的本質(zhì)尚無明確的界定和足夠的認知，公私合作過程中利益相關(guān)方的權(quán)力、權(quán)利和責任關(guān)系尚不夠明確。PPP項目從規(guī)劃到實施的權(quán)力配置仍由政府主導，企業(yè)、金融機構(gòu)以及其他非政府組織對項目策劃的參與度仍然不足。基于部門利益固化、監(jiān)管權(quán)競爭和行政思維導向，PPP模式推廣與項目實施過程中政府不恰當行使權(quán)力現(xiàn)象較多。這意味著只有形成規(guī)范化的制度約束，才能鞏固我國PPP模式政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)和行使方式的變革成果。但新型權(quán)力關(guān)系制度規(guī)范的形成，需要抽象和總結(jié)政府與私人部門權(quán)力配置的邏輯框架，并篩選與融合有助于優(yōu)化政府與私人部門權(quán)力關(guān)系的價值體系。這就是本書嘗試解決的問題。
本書以政府在現(xiàn)代公共服務領(lǐng)域的角色變化和定位為出發(fā)點，探討政府與非政府主體在PPP模式中分配權(quán)力的基本邏輯和基本框架，并根據(jù)PPP政府權(quán)力的特殊性分析其固有權(quán)限和具體邊界的厘定方式，提出我國PPP制度創(chuàng)新所需要的權(quán)力結(jié)構(gòu)。筆者認為，政府分配PPP治理權(quán)力的基本邏輯是權(quán)力讓渡與保留。讓渡是分享PPP治理權(quán)的方式，而保留是承擔PPP治理責任的方式。政府讓渡權(quán)力的基本邏輯就是通過權(quán)力資源向私人部門流動以形成相對對稱的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以達至實質(zhì)平等合作的狀態(tài)。政府保留權(quán)力的邏輯是政府具有不可離棄的規(guī)制者身份，其肩負的公共服務擔保責任需要保留一定權(quán)力以避免合作治理的失敗。經(jīng)過政府PPP治理權(quán)的讓渡與保留，形成了以PPP項目公共控制權(quán)和PPP項目政府監(jiān)管權(quán)為主的新政府權(quán)力體系。但新的政府PPP治理權(quán)力邊界具有模糊性，通常以行政裁量和自由協(xié)商為基本邊界厘定方式，前者仍然是政府權(quán)力控制方式，后者主要以契約為媒介與私人部門PPP治理權(quán)發(fā)生互動，兩種確定政府權(quán)力邊界方式之間存在緊張關(guān)系。在我國，地方政府作為制度創(chuàng)新的行動者扮演關(guān)鍵角色，對PPP模式的發(fā)展和實施效果產(chǎn)生很大影響。因而，公私合作機制在我國的本土化，需要融入我國政府變革過程中，只有完善央地政府、政府部門間等政府內(nèi)部權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，政府才能以相對清晰的主體地位與私人部門展開實質(zhì)性的合作，這才是我國PPP健康發(fā)展的基本前提。
本書是師徒二人歷經(jīng)兩年艱辛磨合的學術(shù)結(jié)晶，也是我們繼《政府與社會資本合作（PPP）模式立法研究》（陳婉玲、湯玉樞著，法律出版社2017年出版）之后，對我國PPP模式發(fā)展歷程進行理性思考后交出的又一答卷。這次著述的過程，對青年人是一種錘煉，瑩瑩同學完成了從碩士生到博士生的身份轉(zhuǎn)換，也實現(xiàn)了學術(shù)功底脫胎換骨的飛躍，可謂“不經(jīng)一番寒徹骨，怎得梅花撲鼻香”；對老師而言，是一種學術(shù)情懷的釋放，也是與身體和境遇進行較量的過程，可謂千淘萬漉，行路艱難。此書從付梓到正式出版歷經(jīng)兩年時間，感謝法律出版社的不懈努力，愿拙作的最終出版能夠繼續(xù)為我國PPP事業(yè)的健康發(fā)展添磚加瓦。
陳婉玲 胡瑩瑩
2022年5月15日
陳婉玲，華東政法大學教授、博士生導師，產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟法制研究中心主任，中國法學會經(jīng)濟法學研究會常務理事。主要從事經(jīng)濟法基礎理論、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域經(jīng)濟法治與PPP法制研究。在《中國法學》等期刊發(fā)表論文60余篇。著有《經(jīng)濟法責任論》《經(jīng)濟法原理》《政府與社會資本合作（PPP）模式立法研究》等學術(shù)著作。獲上海市教育系統(tǒng)“三八紅旗手”、福建省“師德標兵”、華東政法大學“科研優(yōu)秀貢獻獎”等榮譽稱號。
胡瑩瑩，華東政法大學經(jīng)濟法專業(yè)2021級博士研究生，2021年度上海市優(yōu)秀畢業(yè)生，2020年度國家獎學金獲得者。研究方向為經(jīng)濟法基礎理論、PPP法制與區(qū)城經(jīng)濟法治。
目錄
第一章 PPP模式政府權(quán)力結(jié)構(gòu)
一、PPP模式政府角色的變化與定位
�。ㄒ唬┱皇俏ㄒ坏纳鐣＠熑纬袚�
（二）社會福利供給方式的多元化催生政府角色變化
�。ㄈ┕卜⻊展胶献鱌PP模式政府角色定位
二、PPP模式政府權(quán)力配置的前提與原則
�。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)政府權(quán)力結(jié)構(gòu)與PPP模式政府角色的不適應性
�。ǘ㏄PP模式政府權(quán)力配置的歷史前提：權(quán)力分化與整合
（三）PPP模式政府權(quán)力配置的指導原則：效率基礎與公平優(yōu)先
三、我國PPP模式政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)
（一）我國PPP模式政府權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與問題
�。ǘ┪覈鳳PP模式政府權(quán)力合理配置的總體思路
�。ㄈ┪覈鳳PP模式政府權(quán)力配置結(jié)構(gòu)
第二章 PPP模式政府權(quán)力讓渡與保留的基本邏輯
一、PPP模式政府權(quán)力讓渡與保留的邏輯基礎
（一）PPP模式公私主體相互依賴的伙伴關(guān)系
�。ǘ㏄PP模式公私主體非對稱權(quán)力結(jié)構(gòu)與合作治理的不契合性
�。ㄈ┗诖龠M與監(jiān)管雙重職能的PPP模式政府擔保責任
二、PPP模式政府權(quán)力讓渡與保留的過程性和多樣性
�。ㄒ唬┎煌A段讓渡的主要權(quán)利（力）不同
�。ǘ┱畽�(quán)力讓渡對象的多元性：合作者、第三方機構(gòu)、社會公眾
�。ㄈ┱Ａ魴�(quán)力及其行使方式的多樣性
三、公共利益考量：基于效率的權(quán)力讓渡與基于公平的權(quán)力保留
（一）政府讓渡權(quán)力的原則
�。ǘ┱Ａ魴�(quán)力的配置原則
四、PPP模式政府讓渡與保留權(quán)力基本架構(gòu)
�。ㄒ唬㏄PP模式政府決策權(quán)的保留
�。ǘ㏄PP模式政府執(zhí)行權(quán)的讓渡與保留
�。ㄈ㏄PP模式政府監(jiān)督權(quán)的保留與讓渡
第三章 PPP模式政府項目公共控制權(quán)體系
一、PPP項目控制權(quán)配置的多維視角
�。ㄒ唬┗诋a(chǎn)權(quán)理論的PPP項目控制權(quán)配置
�。ǘ㏄PP項目控制權(quán)配置是決策權(quán)的分配過程
（三）通過合作博弈的PPP項目控制權(quán)配置
二、政府PPP項目公共控制權(quán)及其特質(zhì)
（一）PPP項目公共控制權(quán)與PPP項目經(jīng)營控制權(quán)的厘清
�。ǘ┱甈PP項目公共控制權(quán)體系及其結(jié)構(gòu)
（三）政府PPP項目公共控制權(quán)的邊界及其模糊性
三、政府PPP項目介入權(quán)的配置
（一）政府介入權(quán)內(nèi)涵、行使條件與法律后果
（二）PPP項目介入權(quán)的類型化及其行使“階梯規(guī)則”
四、政府PPP項目便利終止權(quán)的配置
（一）政府便利終止權(quán)的定義、淵源與性質(zhì)
�。ǘ┍憷K止權(quán)的行使及法律后果
五、政府PPP項目單方變更權(quán)
�。ㄒ唬┱畣畏阶兏鼨�(quán)的含義與內(nèi)容
�。ǘ┱畣畏阶兏鼨�(quán)的行使條件與法律后果
六、政府PPP項目私人部門退出限制權(quán)
�。ㄒ唬┧饺瞬块T退出限制權(quán)與鎖定期制度
�。ǘ┧饺瞬块T退出限制權(quán)及其鎖定期制度的本土化設計
七、政府PPP項目定價權(quán)
�。ㄒ唬㏄PP項目定價權(quán)與定價機制
�。ǘ㏄PP項目政府定價權(quán)行使
八、政府PPP項目績效考核權(quán)
第四章 PPP模式政府項目監(jiān)管權(quán)體系
一、PPP項目監(jiān)管權(quán)體系生成與結(jié)構(gòu)
�。ㄒ唬┖献鞴苤疲篜PP項目監(jiān)管權(quán)體系生成的基礎
（二）PPP項目監(jiān)管權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)
�。ㄈ┱c非政府主體PPP項目監(jiān)管權(quán)的厘清
二、政府PPP項目監(jiān)管權(quán)及其特質(zhì)
�。ㄒ唬┱甈PP項目監(jiān)管權(quán)的體系與結(jié)構(gòu)
�。ǘ┱甈PP項目監(jiān)管權(quán)邊界的不確定性
三、政府PPP項目行政監(jiān)管權(quán)
�。ㄒ唬┱甈PP項目一般行政監(jiān)管權(quán)內(nèi)容及其行使方式
�。ǘ㏄PP項目政府特殊行政監(jiān)管權(quán)及其行使方式
四、政府PPP項目契約監(jiān)管權(quán)
（一）監(jiān)管契約便利終止權(quán)
�。ǘ┍O(jiān)管契約單方變更權(quán)
�。ㄈ┬姓s談權(quán)
（四）臨時接管權(quán)
�。ㄎ澹﹥r格監(jiān)督權(quán)
（六）外部績效考核權(quán)
第五章 PPP模式政府權(quán)力邊界與契約治理
一、PPP政府權(quán)力邊界的模糊性
�。ㄒ唬㏄PP政府權(quán)力是權(quán)力與權(quán)利功能的結(jié)合體
�。ǘ㏄PP政府權(quán)力是具有綜合職能的行政權(quán)
�。ㄈ㏄PP政府權(quán)力邊界厘定的困境
二、PPP政府權(quán)力劃分的理念更新與契約治理
�。ㄒ唬㏄PP政府權(quán)力劃分合作理念的生成
（二）契約治理：PPP政府權(quán)力劃分合作理念的價值支撐與手段工具
�。ㄈ┢跫s治理對PPP政府權(quán)力劃分程序規(guī)則的塑造
三、PPP模式政府權(quán)力劃分實體規(guī)則的構(gòu)建
�。ㄒ唬㏄PP政府保留權(quán)力的絕對性與相對性
�。ǘ┱甈PP項目公共控制權(quán)的絕對保留與相對保留
（三）政府PPP項目監(jiān)管權(quán)的絕對保留與相對保留
四、PPP模式政府權(quán)力配置的規(guī)范性依據(jù)
�。ㄒ唬㏄PP模式政府權(quán)力配置的規(guī)范體系與效力等級
（二）PPP模式政府絕對保留權(quán)力配置的法定性
�。ㄈ㏄PP模式政府相對保留權(quán)力配置的約定性
第六章 政府改革：PPP制度創(chuàng)新、央地關(guān)系與部門利益協(xié)調(diào)
一、我國公私合作PPP制度的實踐
�。ㄒ唬┪覈母锱cPPP模式權(quán)力配置
�。ǘ┪覈胶献鱌PP模式制度發(fā)展現(xiàn)狀
二、央地關(guān)系協(xié)調(diào)：我國PPP模式政府權(quán)力結(jié)構(gòu)完善的基礎
�。ㄒ唬┑胤秸甈PP行政執(zhí)行權(quán)的授予與保障
（二）中央政府PPP權(quán)力部門化問題的消解
三、地方政府創(chuàng)新：我國PPP模式政府權(quán)力運作方式多樣化的基礎
�。ㄒ唬┪覈胶献髦贫葎�(chuàng)新中地方政府的意愿、能力及角色
（二）我國地方政府公私合作制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容
�。ㄈ┪覈胤秸胶献髦贫葎�(chuàng)新行為的規(guī)范
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