第七章 結(jié)語：“運動式治理的演化模式”

從運動式治理向常規(guī)治理轉(zhuǎn)型，一直被看作中國國家治理的應(yīng)然趨勢，也被看作政策執(zhí)行模式的發(fā)展方向。但通過對林縣精準扶貧的過程描述可以看出，當前精準扶貧的政策執(zhí)行(即地方政府的貧困治理)并沒有完全遵循既有的轉(zhuǎn)型思維，而是在吸納常規(guī)治理手段的同時，依然保持了較為明顯的政治動員特征。盡管存在各種各樣的不足，但這種政策執(zhí)行模式基本完成了預期目標，產(chǎn)生了較好的減貧績效。鑒于當前學界對運動式治理大多秉持轉(zhuǎn)型思維，本研究提出“運動式治理的演化模式”，描述地方政府在精準扶貧政策執(zhí)行過程中所體現(xiàn)的組織與行為特征。在筆者看來，在未來可預期的一段時期內(nèi)，這種以政治動員為動力，吸納現(xiàn)代治理技術(shù)的治理模式并不會消失，而是會不斷調(diào)整，嵌入“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的目標當中，成為政府能動性的體現(xiàn)。

本章立足林縣精準扶貧的實踐過程，對“運動式治理的演化模式”進行理論總結(jié)。具體包含四個部分。一是總結(jié)“運動式治理的演化模式”在貧困治理中發(fā)揮的實踐功能以及發(fā)揮實踐功能的具體機制，這是“運動式治理的演化模式”的正面價值。二是分析“運動式治理的演化模式”的適用范圍和功能邊界，明確“運動式治理的演化模式”可以適用的領(lǐng)域和不宜適用的領(lǐng)域，能夠完成的目標和難以完成的目標，以此說明“運動式治理的演化模式”的“條件性”和“有限性”。三是從類型定位和未來發(fā)展的角度，解釋“運動式治理的演化模式”與傳統(tǒng)運動式治理、常規(guī)治理之間的屬種關(guān)系，指出這一治理模式在“治理體系與治理能力現(xiàn)代化”目標下進一步演化的方向。四是說明本研究在案例選擇、資料獲取、價值傾向等方面的不足，提出進一步拓展的空間。其中前三點可以看作本研究的發(fā)現(xiàn)與結(jié)論，第四點是對本研究的評估與展望。

一、實踐功能與具體機制

在筆者看來，地方政府在精準扶貧政策執(zhí)行過程中所體現(xiàn)出來的組織與行為特征(即“運動式治理的演化模式”)，具體功能大體上可以分為推進政策執(zhí)行、塑造干群關(guān)系、鞏固政治合法性三個層次。

一是實現(xiàn)減貧脫貧的政策執(zhí)行功能。在現(xiàn)行標準下實現(xiàn)貧困人口全面脫貧、貧困縣全部摘帽，這是中央給精準扶貧政策定下的基本目標，也是地方政府需要完成的首要任務(wù)。從實踐情況來看，地方政府之所以能夠完成這個目標，其原因主要就在于，在“運動式治理的演化模式”下，地方政府有更大的能動性。一方面，得益于政治動員的推進，國家加大了對精準扶貧的資源投入力度，地方政府有更多的財力物力開展各項扶貧措施，地方干部也被動員起來，深入一線執(zhí)行扶貧政策。另一方面，在強調(diào)政治動員的同時，地方政府又調(diào)整了具體的扶貧思路，加入了很多新的、具有現(xiàn)代化特征的治理手段，例如，通過扶貧信息系統(tǒng)強化數(shù)字能力，實現(xiàn)了“數(shù)目字管理”；采用易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧、結(jié)對幫扶等新的扶貧方式，給貧困戶提供更具根本性的生活改變，更具穩(wěn)定性的收入來源，更具制度化的幫扶措施，實現(xiàn)了貧困治理績效的長效性。

二是通過精準扶貧重新塑造了干群關(guān)系，扭轉(zhuǎn)干部官僚化趨勢。這是精準扶貧的隱含功能，其核心內(nèi)容就在于通過政治化的干部動員，將“高高在上的干部”推到最艱苦的農(nóng)村地區(qū)，以此來扭轉(zhuǎn)干部官僚化、特權(quán)化的發(fā)展趨勢。例如，在精準扶貧過程中，地方政府就通過“干部幫包”的方式，讓扶貧干部和貧困戶結(jié)對子、交朋友，扶貧干部深入貧困戶家中了解貧困戶的生產(chǎn)生活狀況，協(xié)助貧困戶申請各種項目補貼，鼓勵貧困戶樹立起自立自強的意識，督促貧困戶發(fā)展適合自身條件的扶貧產(chǎn)業(yè)。通過這種“面對面交流、手拉手談心”的方式，在干部和群眾之間重新建立起人格化、特殊化、情感化的人際關(guān)系，以此來扭轉(zhuǎn)干部隊伍內(nèi)部存在的等級秩序和特權(quán)觀念，將等級化、特權(quán)化的“官僚”重新塑造成能夠深入群眾、服務(wù)群眾的“干部”。

三是以改善民生為抓手鞏固政治合法性。一方面是在國內(nèi)層面。中國政府將提高人民福祉、改善民生狀態(tài)作為自身使命，以這種方式來證明政治合法性。精準扶貧也是這一思路下的產(chǎn)物，通過政治動員，將國家提供的反哺資源分配到貧困地區(qū)，提高貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，改善貧困群體的生活狀態(tài)。在這種大規(guī)模的脫貧成果之下，貧困群體(也包括非貧困群體)就可能出現(xiàn)“精準扶貧—生活改善”的心理歸因，進而出現(xiàn)“感黨恩—知黨情—跟黨走”的情感邏輯。這種實質(zhì)意義上的合法性可能要比形式合法性更符合中國普通群眾的心理認知。另一方面則是在國際層面。大規(guī)模降低貧困人口比例，是中國政府承擔大國責任、樹立大國形象的重要體現(xiàn)。這種大規(guī)模的資源投入、高強度的政治動員、全方位的扶貧措施，不同于西方國家采取的扶貧思路。更為重要的是，良好的減貧績效向國際社會證明了中國政治體制在解決貧困問題上具有特定的優(yōu)勢。這是從特定的貧困治理領(lǐng)域證明了“中國特色社會主義拓展了發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的途徑，為解決人類問題貢獻了中國智慧、提供了中國方案”。

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