推動法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的理論探索
楊乘虎
以公共圖書館、博物館、文化館、科技館、美術(shù)館為重點領(lǐng)域，推動公共文化機構(gòu)建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，落實法人自主權(quán)，進一步提升公共文化機構(gòu)的管理水平和服務效能，是當前我國加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化公益性文化事業(yè)單位改革的重點之一。
為此，國家先后出臺《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》（2011）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）等政策文件，頒布實施《中華人民共和國公共文化服務保障法》（2017）、《中華人民共和國公共圖書館法》（2018）等法律，強力推進公共文化機構(gòu)法人治理深度實施。與之相呼應，2014年，文化部a建立第一批公共文化機構(gòu)法人治理點，開啟實踐探索的經(jīng)驗積累。2017年9月，中宣部、文化部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實施方案》，從時間節(jié)點、內(nèi)容配套、目標要求等方面形成了系統(tǒng)的改革框架。十三五規(guī)劃時期，法人治理結(jié)構(gòu)改革任務的推進已經(jīng)取得了顯著成果�！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第三十六章第三節(jié)《深化文化體制改革》提出：完善文化管理體以公共圖書館、博物館、文化館、科技館、美術(shù)館為重點領(lǐng)域，推動公共文化機構(gòu)建立以理事會為主要形式的法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，落實法人自主權(quán)，進一步提升公共文化機構(gòu)的管理水平和服務效能，是當前我國加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化公益性文化事業(yè)單位改革的重點之一。為此，國家先后出臺《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》（2011）、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013）等政策文件，頒布實施《中華人民共和國公共文化服務保障法》（2017）、《中華人民共和國公共圖書館法》（2018）等法律，強力推進公共文化機構(gòu)法人治理深度實施。與之相呼應，2014年，文化部。建立第一批公共文化機構(gòu)法人治理試點，開啟實踐探索的經(jīng)驗積累。2017年9月，中宣部、文化部等七部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實施方案》，從時間節(jié)點、內(nèi)容配套、目標要求等方面形成了系統(tǒng)的改革框架。十三五規(guī)劃時期，法人治理結(jié)構(gòu)改革任務的推進已經(jīng)取得了顯著成果。
《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》第三十六章第三節(jié)《深化文化體制改革》提出：完善文化管理體制和生產(chǎn)經(jīng)營機制，提升文化治理效能。這說明十四五時期，完善國有文化資產(chǎn)管理體制機制，深化公益性文化事業(yè)單位改革，推進公共文化機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革，仍然是深化文化體制改革的重要環(huán)節(jié)，需要理論研究的跟進與深化。
這一領(lǐng)域的已有研究，存在兩多兩少的顯著特點。一是較多從機構(gòu)主體視角側(cè)重公共文化領(lǐng)域的行業(yè)共性，對制度背后的支撐邏輯研究不足，具體體現(xiàn)為對圖書館、文化館、博物館等公共文化機構(gòu)的法人治理探索進行的分析居多，聚焦于理事會的定位、功能、構(gòu)成、運作等具體技術(shù)層面，但是對法人治理制度的背景研究相對較少，對其包含的理論邏輯和配套支撐缺乏系統(tǒng)梳理。二是較多從行政管理角度審視公共文化機構(gòu)法人治理各主體之間的關(guān)系，服務視角與公眾參與視角的研究依然薄弱，而對多元主體共治、法治保障、社會監(jiān)督等探索尚未有效展開。
立足中國國情與中國實際，結(jié)合國際管理新思潮，思考探索政府、公共文化機構(gòu)、公眾思維方式和行為方式的轉(zhuǎn)變，既是基于十四五時期的國家需要和時代需要，也是這一領(lǐng)域理論研究自身發(fā)展的學術(shù)需要，對于我國公共文化機構(gòu)法人治理的理論創(chuàng)新和實踐探索，具有極其重要的意義。
首先，基于建設現(xiàn)代文化治理體系的國家需要。文化治理是國家治理體系里更基礎、更廣泛、更深厚的治理形式，與其他治理形式相互聯(lián)系、互相作用。文化建設作為國家五位一體總體布局的構(gòu)成方面，決定了文化治理在國家治理體系中的重要地位。探索推進公共文化機構(gòu)法人治理改革是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容，是以保障公眾基本文化權(quán)益為制度和政策設計出發(fā)點的制度創(chuàng)新，也是公共文化機構(gòu)從傳統(tǒng)管理方式向現(xiàn)代治理體系轉(zhuǎn)變的積極探索。立足中國國情，建立中國特色公共文化機構(gòu)法人治理制度，利用文化自身發(fā)展規(guī)律和社會功能，調(diào)動各方積極性，實現(xiàn)社會有序運轉(zhuǎn)，是堅定新時代中國特色社會主義文化自信的重要體現(xiàn)，更是構(gòu)建現(xiàn)代文化治理體系的國家需要，對于繁榮發(fā)展社會主義文化，建設社會主義文化強國，具有重大而深遠的戰(zhàn)略意義。
其次，基于公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展的時代需要。公共文化機構(gòu)建立法人治理結(jié)構(gòu)，推行法人治理運行機制，能夠更好地完成其目標宗旨，發(fā)揮公共文化服務的最佳效能。檢視我國公共文化機構(gòu)法人治理的現(xiàn)存問題，公共文化機構(gòu)法人治理還處于起步階段，傳統(tǒng)管理體制的制約因素依然較大，需要在下一階段工作中研究探討深化實踐的路徑。作為源起于國外的一種治理方式，法人治理涉及政府、公共文化部門和社會各方利益相關(guān)者之間的關(guān)系的調(diào)整。如何更精準地將其置于我國的具體制度背景，如社會性質(zhì)、文化體制、政府政策等限定下進行討論和把握，在文化發(fā)展方式創(chuàng)新中結(jié)合國情，對文化治理模式的變革具有緊迫的現(xiàn)實意義。
再次，基于公共文化治理研究理論創(chuàng)新的學術(shù)需要。由于中外政治制度、文化制度與學術(shù)語境的差異，關(guān)于治理理論的內(nèi)涵及外延的闡釋仍然莫衷一是、界限模糊。隨著西方公共管理學、公共政策學等學科建設日益完善，以新公共管理、新公共服務等為代表的理論研究為當代公共文化服務研究提供了充實的理論基礎，這些理論、學說適應了西方國家以新公共行政和服務型政府建設為主要價值訴求的政府改革，對世界公共行政的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響，也為我國現(xiàn)代治理體系提供了學理的路徑參考和理論借鑒。相比于全球文化治理歷經(jīng)30余年的研究積累，我國公共文化治理的研究雖然剛剛起步，但是未來可期。從新公共服務理論的視角研究法人治理理論在我國公共文化機構(gòu)中的運用，不僅可以填補學術(shù)界在這一研究領(lǐng)域的空白，也將推動源起于西方公司股東與經(jīng)理人之間的委托代理關(guān)系在我國公共文化機構(gòu)中的轉(zhuǎn)化與運用。
任何管理理念的轉(zhuǎn)變都植根于不斷變化的時代特征。本書以新公共服務理論為視角，通過梳理法人治理制度的理論邏輯和配套支撐，在傳統(tǒng)公共行政和新公共管理實踐成效基礎上進行總結(jié)反思，探討如何突破現(xiàn)有人事、財政體系的限制，充分發(fā)揮理事會的作用，真正落實法人自主權(quán)，建立規(guī)范合理的現(xiàn)代管理體制和運行機制，對于我國公共文化機構(gòu)法人治理的未來發(fā)展具有較強的借鑒意義，也期待這一研究成果為我國公共文化服務高質(zhì)量發(fā)展提供理論的動力，為現(xiàn)代文化治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，提供理論思考。
2021 年7 月
于北京

（作者系國家文化和旅游公共服務專家委員會秘書長，北京師范大學國家公共文化發(fā)展研究中心執(zhí)行主任、教授、博士生導師）