數(shù)字賦能整體智治

2019 年 10 月 24 日下午，習近平總書記在中共中央政治局就區(qū)塊鏈技術發(fā)展現(xiàn)狀和趨勢進行的第十八次集體學習中指出：要探索利用區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)共享模式，實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)跨部門、跨區(qū)域共同維護和利用，促進業(yè)務協(xié)同辦理，深化最多跑一次改革，為人民群眾帶來更好的政務服務體驗。

十四五期間，通過推動數(shù)字政府整體集約建設，形成與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展相適應的數(shù)字治理能力，帶動促進數(shù)字社會建設，有力支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化已經(jīng)成為我國數(shù)字政府實踐的主要戰(zhàn)略。

數(shù)字政府是政府應用數(shù)字化技術實現(xiàn)業(yè)務流程重塑、組織機構重構與核心能力重建的過程，在這一過程中可降低行政成本，提高政府履職效能。

數(shù)字化技術降低了信息流通的成本，減少了信息的不對稱，提高了應對不確定性的能力，還能夠幫助政府重塑橫向和縱向的業(yè)務流程，尤其是數(shù)據(jù)分析技術、人工智能技術，應用它們可以實現(xiàn)流程的自動化、智能化，減少人為干預環(huán)節(jié)。也就是說，數(shù)字政府的業(yè)務流程重塑是通過在業(yè)務流程中引入大量具有計算處理能力、分析能力的智能節(jié)點來實現(xiàn)的。

數(shù)字技術以及數(shù)據(jù)要素融入政府的決策、執(zhí)行、監(jiān)督三大環(huán)節(jié)，推動決策更加精準、執(zhí)行更加迅速、監(jiān)督更加及時。但是，大量平臺成為政府治理體系的核心組成部分，為跨部門、跨層級、跨區(qū)域的政府履職和機構重組提出了新的要求。這需要政府內(nèi)部組織機構在治理體系上進行適應性變革，尤其是依靠數(shù)字化技術構建數(shù)字化平臺，即政府的平臺化。

數(shù)字時代的顯著特征之一就是各種數(shù)據(jù)要素的流動和配置呈現(xiàn)全空間、全時間、全環(huán)節(jié)、全方位、全鏈條、瞬時性、爆發(fā)性等特征，不確定性增強的同時，系統(tǒng)性、整體性也在增強。通過打破橫向、縱向的部門壁壘，構建一個整體的智治政府。這需要重建核心能力，主要是能夠提前預知的能力、能夠科學決策的路徑選擇能力、能夠靈活重組要素的能力、應對涌現(xiàn)的能力以及多元化利益整合的能力。

數(shù)字政府的建設是政府重塑核心能力的過程。流程重塑和組織重構是工具層面的，能力重建是目的層面的。數(shù)字化技術在政府的應用，其目的指向應該是組織的數(shù)字化、能力的數(shù)字化，應該是優(yōu)化既有的能力，構建新的能力，以適應經(jīng)濟、社會、生態(tài)、基礎設施的數(shù)字化。

數(shù)字政府是電子政務發(fā)展的新階段。數(shù)字技術被普遍應用于政府治理活動中，以推動政府數(shù)字化。數(shù)字政府是以數(shù)據(jù)要素為核心要素的新型治理體系，某種意義上是一個新的治理模式暨數(shù)據(jù)驅動治理模式、治理工具、治理體系的變革，發(fā)揮了主導作用。

數(shù)字政府會歷經(jīng)三個子階段：數(shù)據(jù)治理、可編程治理和智能治理。數(shù)據(jù)治理階段以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的匯聚共享為核心目標，通過治理政務數(shù)據(jù)、匯聚社會數(shù)據(jù)、構建公共數(shù)據(jù)開放平臺，在對數(shù)據(jù)進行可信治理的基礎上，以數(shù)據(jù)要素的跨部門、跨層級、跨區(qū)域的流通實現(xiàn)整體政府的治理目標；可編程治理階段以實現(xiàn)高效協(xié)同治理為核心目標，通過軟件編程、智能合約、隱私計算、多方計算等信息技術，對治理工具、治理規(guī)則、治理要素的數(shù)字化構建橫縱協(xié)同、多元聯(lián)動的業(yè)務交換樞紐平臺，通過智能合約實現(xiàn)整體政府的治理目標；智能治理階段以實現(xiàn)精準治理為核心目標，治理主體和治理對象通過廣泛應用數(shù)字技術構建多場景的智能化治理交互系統(tǒng)，通過社會感知技術、人工智能技術、數(shù)據(jù)分析技術、可信計算技術，構建既能實現(xiàn)整體回應公共治理需求又能精準回應公共治理需求的能力。

按照英國學者克里斯托弗·波利特（Christopher Pollit）的定義，整體政府是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動以實現(xiàn)預期利益的政府治理模式。數(shù)字技術在工具層面為整體政府的構建提供了新的解決方案，可以將數(shù)字政府看作綜合集成運用數(shù)字技術構建整體政府的數(shù)字化探索。整體政府構建有四大核心目標：消除不同政策的矛盾、提高稀缺資源的利用率、促進不同利益主體協(xié)作和為公眾提供無縫服務。作為對抗部門主義政出多頭現(xiàn)象的公共管理理念，整體政府要求在政府內(nèi)部、政府與公眾、政府與企業(yè)之間形成嚴密的協(xié)作機制并實現(xiàn)功能整合。從 2017 年開始，我國在政務信息化建設中提出了政務服務的三融五跨協(xié)同管理和服務目標。所謂三融五跨，是指技術融合、業(yè)務融合、數(shù)據(jù)融合和跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務。在 2021 年的《十四五推進國家政務信息化規(guī)劃》中，我國確立了政務信息化建設總體邁入以數(shù)據(jù)賦能、協(xié)同治理、智慧決策、優(yōu)質(zhì)服務為主要特征的融慧治理新階段的規(guī)劃目標。以整體政府理論為基礎，應用數(shù)字技術實現(xiàn)整體智治成為指引我國數(shù)字政府建設的主要綱領。

縱觀國家十四五綱要、十四五政務信息化規(guī)劃、十四五數(shù)字經(jīng)濟規(guī)劃所確立的國家數(shù)字化戰(zhàn)略布局，區(qū)塊鏈技術成為我國數(shù)字治理體系和治理能力建設中的重要數(shù)字技術。區(qū)塊鏈具有難偽造、全留痕、可追溯、透明、共管理等特征，這使得區(qū)塊鏈在三融五跨應用中具有極高的技術價值。從十四五政務信息化規(guī)劃把區(qū)塊鏈列為政務應用、政務數(shù)據(jù)交換共享、公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的主要應用方向，我們可以看出，區(qū)塊鏈為不同治理主體之間、治理主體與治理對象之間、不同治理層級之間的數(shù)據(jù)安全可信交換共享提供了新的技術解決方案。

以政務數(shù)據(jù)共享為例。利用區(qū)塊鏈技術的不可篡改、可追溯、 零信任交易的特性，對適合上鏈的政務數(shù)據(jù)進行分布式記賬交換，以及對不適合上鏈的數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)操作行為分布式記賬存證，能夠有效解決數(shù)據(jù)流通中責任、權屬、風險的管理問題。

區(qū)塊鏈技術作為可信技術的一種，對于構建陽光政府、法治政府、透明政府、服務政府具有很大的技術支撐能力和價值。推進區(qū)塊鏈技術在數(shù)字政府的應用，一是構建全國一體化的區(qū)塊鏈政府數(shù)據(jù)服務網(wǎng)，實現(xiàn)跨層級、跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)的可信交換、共享、應用；二是推進區(qū)塊鏈技術應用于責任清單、權力清單、事項清單的可信管理，建立邊界清晰、權責明確的可信業(yè)務協(xié)同體系；三是推進通用數(shù)據(jù)，唯一性數(shù)據(jù)，跨部門、跨層級、跨區(qū)域數(shù)據(jù)的上鏈管理，構建一體化的基礎政務數(shù)據(jù)庫；四是推進政府資產(chǎn)（含數(shù)據(jù)資產(chǎn)）的區(qū)塊鏈管理；五是推進基于智能合約技術的業(yè)務標準，構建智能化、自動化的橫縱智能協(xié)同業(yè)務體系。

區(qū)塊鏈技術作為可信技術的一種，將成為支撐整體智治的數(shù)字政府建設的主要數(shù)字技術，因此，探索和推動區(qū)塊鏈在數(shù)字政府建設中的應用創(chuàng)新，對于構建整體智治公共治理體系具有重要的工程價值和實踐意義。