公共項目如何防止少數(shù)人敲竹杠，以舊樓加裝電梯與南大干線為例
如果一個化工廠建在你家附近，你很可能會反對，這可以理解。因為排放標(biāo)準(zhǔn)再高、排放再合規(guī)及監(jiān)管再嚴(yán)厲，日常污染物排放與事故風(fēng)險，仍對周邊居民的健康與環(huán)境有負面影響；更重要的是，化工廠作為負面設(shè)施，會導(dǎo)致周邊物業(yè)貶值。
用福利經(jīng)濟學(xué)語言來說，一個項目，在不損害任何人利益的情況下，至少使得一個人的利益得以增進，是帕累托改善（Pareto improvement）�；�工廠建在你家附近，會損害周邊居民的利益，不是帕累托改善。當(dāng)然，有可能是卡爾多-�？怂剐�率（Kaldor-Hicks efficiency），即一個項目，雖然有人受損，但受益者之所得（理論上）足以補償受損者之失而有余。如果受益者拿出真金白銀補償受損者，那卡爾多-希克斯改善就轉(zhuǎn)化為帕累托改善。
不過，人性是復(fù)雜的。某些項目，即使建成后人人受益，是帕累托改善，也有小部分人站出來反對而令項目受阻。反對者也會提出某些看似非常正當(dāng)?shù)睦碛�。如果你把這些反對事由等同于真實的反對原因，那你就會誤以為這些項目令一些人利益受損，不是帕累托改善。
下文舉出兩類典型案例：（1）老樓加裝電梯；（2）修建拓寬市政路，以廣州南大干線為例。首先勘破反對理由的迷霧，證明這些項目雖然有小部分反對，但其實均為帕累托改善，隨后探討反對的真實原因（答案要點：小部分人=受益較少的人）及其解決機制。老樓加裝電梯困境根據(jù)廣州市規(guī)劃局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2013年年底，全市有加裝電梯需求的既有多層住宅達5萬多棟。這個數(shù)字很穩(wěn)定。2011年6月底，廣東省電梯協(xié)會通報：廣州老城區(qū)未裝電梯的舊樓超過5萬棟，但近幾年加裝電梯數(shù)量累計僅800臺，不到總數(shù)的2%。在加裝電梯的案例中，“絕大多數(shù)是由樓房的原主管單位、企業(yè)負責(zé)張羅，甚至出錢出人”；真正由民間自發(fā)實現(xiàn)安裝、不假手主管單位或企業(yè)的是少數(shù)。2009年，廣州市海珠區(qū)紫山大街11號樓正式施工加裝電梯，這是住戶老年人付伯牽頭協(xié)調(diào)歷經(jīng)四年半才搞定的，一時間成為廣州本地媒體競相報道的新聞，可見這類案例的稀缺性。
老樓相當(dāng)一部分是房改房，老年人住戶的比例很高。6—10層的老樓，高層住戶加裝電梯的需求很迫切，直接動因往往是方便老年人上下樓。老年人體衰，一些人還有關(guān)節(jié)問題，走五層以上是苦役。但這些早年蓋的老樓，往往沒有預(yù)留電梯井，加裝電梯需要占用公共空間或樓梯向外延伸空間加建電梯井，這通常會遭到低層住戶的反對。
反對者一般為1—3層住戶。一層住戶覺得自己平時用不著電梯，二層住戶覺得走一層樓梯還比乘電梯快。低層住戶的反對理由通常是加裝電梯會影響自己的通風(fēng)與采光，給大樓增加消防隱患與結(jié)構(gòu)安全風(fēng)險，及電梯運營會有噪聲等。


一樓住戶也受益


高低層住戶之間的矛盾已成老樓加裝電梯的主要障礙。那么，老樓加裝電梯后，低層住戶是否利益受損？是否有權(quán)獲得高層住戶的補償？不妨分析一下電梯加裝的利益結(jié)構(gòu)變化。


沒有電梯的老樓，房價根據(jù)樓層的不同呈倒U形，一般三四層房價最高，一二層因為出行方便房價會比頂層高。加裝電梯之后，房價會隨著樓層的增加而遞增，高層樓房在消除了上下樓不方便的因素后，反而會因為視野與景觀更好受到市場追捧。越是高層的樓房，從加裝電梯中收益也越多。


很明顯，有了電梯之后，二層及以上樓房都會增值，二三層住戶就算走樓梯時間不比乘電梯多，但畢竟乘電梯更省力，尤其是負重或搬運大件物品時電梯的優(yōu)勢更明顯。電梯帶來的這些好處會反映到房價上，會提升房價與租金。那么，一層會因為加裝電梯而貶值嗎？


首先，低層住戶反對加建電梯的理由基本是站不住腳的。加裝電梯是要經(jīng)過規(guī)劃局審批的，例如2012年出臺的《廣州市既有住宅增設(shè)電梯試行辦法》，審批的要件之一是“建筑設(shè)計單位出具的結(jié)構(gòu)安全說明”。


加裝電梯如果只占用公共空間或樓梯向外延伸空間，不占用任何單元向外延伸空間，談不上影響誰的前后對流與通風(fēng)。采光影響是技術(shù)問題，可以通過加裝透明的觀光梯解決，額外增加的成本也不多。至于電梯運營噪聲，把這個作為反對理由也太夸張了吧。


更何況，低層住戶提出的這些通風(fēng)、采光與噪聲等問題，如果真的稱其為問題并明顯影響住戶的日常生活，那就是所有樓層住戶共同面臨的問題，可迫切裝電梯的高層住戶為何不認為構(gòu)成問題呢？可見，住戶其他的考慮因素決定了這些是否構(gòu)成問題（后文將闡述）。


其次，一層住戶平時用不上電梯，故而在住戶分?jǐn)傠娞菁友b與運營費用的實踐上，是不需要出錢的。但電梯建成之后，就免費獲得了使用權(quán)，這個權(quán)利也是值錢的，一層住戶亦不乏上樓會見鄰居朋友的需要。老樓安裝了電梯之后，會吸引更年輕、更有支付能力的買家與租客，優(yōu)化了住戶的年齡結(jié)構(gòu)，提升了小區(qū)檔次。這些都不是會導(dǎo)致一層貶值的因素。


2009年，廣州市海珠區(qū)紫山大街11號樓加裝電梯。該樓8層共17戶，最后11戶出了錢，6戶簽字承諾電梯建成后不使用。電梯井是加建在原大樓外的，每層多出了公用面積。該部分產(chǎn)權(quán)根據(jù)全樓17戶的建筑面積比例進行分?jǐn)偅�已�?jīng)出錢的住戶可辦理房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記，未出錢的則暫緩辦理。結(jié)果是出資戶每家房產(chǎn)證上的面積多了3～4平方米。一樓就算房價沒有上升，額外多的這部分面積也值6萬～8萬元（以每平方米2萬元計）。


可見，老樓加裝電梯，不同樓層住戶均多多少少得益，是帕累托改善。


南大干線困境


民間有路通財通之說，但即使是政府投資修建的市政路，也可能遭到沿線部分住戶的反對而被迫停頓。廣州南大干線就是這樣一個典型，因沿線大型樓盤部分住戶的反對，工程進度曾一度嚴(yán)重受阻。


廣州市番禺區(qū)把這條路切成八段，擬分段招標(biāo)與施工，但仍遭到沿線部分住戶的反對。南大干線先行段，一直有雅居樂劍橋郡部分業(yè)主反對，所幸2013年環(huán)評通過，2014年5月動工。2015年1月，除先行段之外的南大干線進行環(huán)評公眾參與信息現(xiàn)場公示。三十多位廣州雅居樂業(yè)主在廣州市規(guī)劃局接訪日上表示反對。


不過，反對者其實是少數(shù)派，主要為臨街住戶，認為南大路拓寬之后，道路與小區(qū)更近了，臨街住戶要承受更多的尾氣、灰塵與噪聲污染。


支持者才是多數(shù)派。規(guī)劃中的南大干線沿線有眾多大型樓盤，但目前南大路雙向六車道早已不敷使用。2014年11月18日《新快報》報道稱“5公里的興南大道（南大路），4公里都在堵”，不僅上下班堵，周末也堵，隨機受訪的廣州雅居樂與華南新城業(yè)主均苦不堪言。


南大干線規(guī)劃主路雙向8車道，是不設(shè)紅綠燈的快速路；輔路雙向4車道，方便周邊住戶進出主路。交通容量提升了一倍，將極大方便沿線業(yè)主出行，絕大多數(shù)業(yè)主希望拓寬南大路的南大干線早日開工。


臨街住戶也受益


當(dāng)然，即使反對者是少數(shù)派，也要看南大干線是否令這些人利益受損，這個問題必須正面回答。


首先，如果是先有小區(qū)后有負面設(shè)施，那業(yè)主因污染與物業(yè)貶值的理由反對或要求補償是合理的；但如果先有負面設(shè)施后有小區(qū)，那負面因素已經(jīng)體現(xiàn)在小區(qū)房產(chǎn)市價上了，再反對就屬無理。這是先來后到的規(guī)則。姑且不論南大干線并非負面設(shè)施，這條路的規(guī)劃在1997年就有了，早于廣州雅居樂（2000年拿地，2002年首期開賣）。


其次，南大干線作為城市快速線，已滿足兩側(cè)建筑物退縮道路紅線不少于20米的要求。規(guī)則是在道路紅線外的臨街住戶要承受尾氣、灰塵與噪聲。這些因素已經(jīng)體現(xiàn)在臨街房產(chǎn)較低的市價上，買了臨街房產(chǎn)等于接受了這些因素。連20米都不能接受，距道路只有幾米的市中心臨街住戶怎么辦？而且，南大干線擬全線采用改性瀝青路面，以降低行車噪聲。


最后也是最關(guān)鍵的，南大干線修成之后，由于出行便利，沿線樓盤房產(chǎn)均會升值，只不過臨街的要承受尾氣、灰塵與噪聲，增值幅度低一些，不臨街的增值幅度高一些。如果說道路距臨街住戶更近了是負外部性，那么出行便利就是正外部性，且后者要遠遠大過前者，總的效果是沿線房產(chǎn)升值。下述兩個案例是與市政路修建拓寬同構(gòu)的，可為等價證明。


案例一：蒸汽機車時代，火車燒柴和煤常常濺出火星，可能引燃農(nóng)田。乍看對鐵道兩側(cè)農(nóng)田是負外部性，鐵路公司應(yīng)該補償農(nóng)民的損失。但火車轟鳴聲減少了鳥啃吃糧食的現(xiàn)象，這些農(nóng)田會因此增產(chǎn)不少，這是正外部性，足以抵消可能的火災(zāi)損害而有余，總的效果是這些農(nóng)田都升值了。


案例二：一個地方修建了機場之后，日夜有航班起降，飛機發(fā)動機運轉(zhuǎn)的轟鳴聲比汽車大多了，這對附近居民是一個很大的負外部性，但機場會吸引物流與制造企業(yè)入駐，會大量增加對周邊土地的需求，這是一個更大的正外部性，足以抵消噪聲之不便，總的效果是周邊土地物業(yè)大幅升值。


或有臨街住戶說，我就是忍受不了南大干線通車后更多的尾氣、粉塵與噪聲。那合理的解決方案不是南大干線不建、為這樣的臨街住戶讓路，而是臨街住戶把房子賣了，享受因南大干線開通而帶來的升值去別處置業(yè)。


可見，南大干線修建，沿線房產(chǎn)均會隨距離遠近多多少少升值，對沿線住戶來說是帕累托改善。


受益較少是“不公平”


綜上，老樓加裝電梯與修建擴建市政路在下述意義上是同構(gòu)的：（1）老樓加裝電梯對所有高低層住戶來說，是人人受益的，表現(xiàn)為高低層物業(yè)的升值；修建擴建市政路對沿線所有物業(yè)居民來說，也是人人受益的，表現(xiàn)為沿線兩側(cè)物業(yè)的升值。（2）但非人人均等受益，老樓加裝電梯之后，高層物業(yè)的升值幅度要明顯高于低層物業(yè)；市政路修建擴建之后，不臨街物業(yè)的升值幅度明顯要高于臨街物業(yè)。


由此可見，老樓加裝電梯，低層住戶以影響通風(fēng)、采光等加以反對，甚至提出電梯運行噪聲的理由，其實是在曲折表達一種不滿：不加裝電梯之前我的房價要比高層房價高，憑什么加裝電梯之后，高層房價反而要遠遠高過我的房價，這太“不公平”了。


同樣地，修建擴建市政路，臨街住戶以會產(chǎn)生更多的尾氣、灰塵與噪聲等加以反對，其實也是在曲折表達一種不滿：憑什么修建擴建市政路之后，非臨街住戶不用聞尾氣、吃灰塵及聽噪聲，房產(chǎn)升值幅度還要高過我的房產(chǎn)，這太“不公平”了。


有一個經(jīng)典的心理學(xué)實驗。實驗方給甲乙兩人共100元。甲負責(zé)分配，乙只有兩個選擇，接受或不接受。如果接受，兩人就按照分配方案分錢；如果不接受，錢就被實驗方收回，兩人一分錢都得不到。如果按照帕累托改善的標(biāo)準(zhǔn)，甲哪怕分給乙一塊錢，乙也應(yīng)該接受。但在不同國家、不同文化下做這個實驗，結(jié)果均顯示：當(dāng)分配方案在五五開左右時，成功概率最高。當(dāng)乙被分得比甲少很多時，就覺得“不公平”，往往會拒絕分配方案。


老樓加裝電梯低層住戶反對與修建擴建市政路臨街住戶反對，均是這種心理機制的體現(xiàn)，而不是因為他們是利益受損的一方。了解這一點，就可以判斷各類解決方案的靠譜與否。


2015年6月6日，廣州市不動產(chǎn)研究會發(fā)布《關(guān)于既有住宅加裝電梯出資分?jǐn)偡桨秆芯繄蟾妗罚ㄒ韵潞喎Q《報告》）�！秷蟾妗分赋�，一層住戶不需要出錢，從二層及以上，依次提高住戶分?jǐn)傁禂?shù)，樓層越高，住戶電梯出資分?jǐn)偙壤�越高�?br />

當(dāng)然，在沒有其他有效解決方案之前，高層住戶為了求得低層住戶的支持，自愿讓渡自己的一部分收益給低層住戶，也不是不可以，但得講明是利益讓渡，而不是對利益受損的補償。


“一平方米產(chǎn)權(quán)一票”制


必須認清兩點。其一，一個項目，人人受益，但有人因為受益較少而反對，市場在這種情形下也是沒有效率的。2009年，廣州市海珠區(qū)紫山大街11號樓加裝電梯是住戶付伯花了四年半時間才搞定的，要等市場自發(fā)來解決廣州5萬棟老樓的電梯加裝問題，還不如等這些老樓過了使用年限重建來得靠譜。


其二，一個項目，人人受益，但有人因為受益較少而反對，這些人容易抱團組織起來，千萬不要以為他們代表了“民意”。


南大干線先行段也曾遭到雅居樂劍橋郡部分業(yè)主的反對，他們要求附近建下沉式隧道、道路遠離小區(qū)用地紅線100米。最終的結(jié)果是：由于地下有地鐵七號線等因素建不了下沉式隧道，道路紅線改為35米。上述要求幾乎沒得到滿足。但2013年環(huán)評報告顯示，在154份有效調(diào)查問卷中，僅有5人反對，比例為3%，把先前聲勢浩大的“反對民意”打回了原形。


有效率的解決機制既不是把一切交給市場，也不是屈從于虛假的“民意”，還不能像上述心理學(xué)實驗?zāi)菢�，賦予受益較少者/反對者以否決權(quán)，給這些人綁架整個項目的機會。


對老樓加裝電梯、修建擴建市政路及政府因修建擴建市政路而征地等情況，所有利益相關(guān)方（高低層住戶、沿線物業(yè)住戶及被征地者）應(yīng)該按照“一平方米產(chǎn)權(quán)一票”制進行投票，就像公司股權(quán)投票一樣。獲得多數(shù)票（例如80%或90%），項目就成立。這種投票方案，等于把利益相關(guān)方看成一個公司或一個自治體。這才是科學(xué)采集民意、客觀反映民意的最佳方式。


有投票權(quán)的利益相關(guān)方，無論有沒有出席投票，無論是投了贊成票還是反對票，都必須無條件接受與執(zhí)行投票的結(jié)果。投票結(jié)果如果支持老樓加裝電梯，一層住戶不得阻撓，二層及以上住戶得按規(guī)則分?jǐn)傎M用。投票如果贊成修建擴建市政路，臨街住戶不得阻撓。投票結(jié)果如果同意政府或企業(yè)提出的征用價格與安置方案，誰都得接受。對于拒不接受投票者，應(yīng)該申請法院強制執(zhí)行。


老樓加裝電梯其實已經(jīng)有了類似的機制，現(xiàn)行物權(quán)法規(guī)定，“使用和籌集建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金”與“改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施”，應(yīng)當(dāng)由專有部分面積占比三分之二以上的業(yè)主且人數(shù)占比三分之二以上的業(yè)主參與表決。


或許有人說，這種“一平方米產(chǎn)權(quán)一票”制的方案，限制了利益相關(guān)方的產(chǎn)權(quán)。被征地方就應(yīng)該有權(quán)拒絕交易、有權(quán)漫天要價。這是一種絕對產(chǎn)權(quán)的觀念。如果承認這一點，就等于賦予了反對者否決權(quán)。理論上，只要有一個堅定的反對者，憑著否決權(quán)就可以攫取項目帶來的全部增值，這是非常不合理的。


當(dāng)年，廣州地鐵五號線文沖站建設(shè)時遇到了一個“釘子戶”，對方開出條件：一是安排其五個子女的就業(yè)問題，二是保留其原有商鋪，三是要求500萬～600萬元補償款。最后，地鐵公司決定將明挖施工改為暗挖施工，寧愿增加成本也不讓“釘子戶”敲竹杠得逞。后來，廣州地鐵公司工作人員講到最離譜的“釘子戶”要價是，一戶人家有四個孩子，要求地鐵公司幫他們都安排一份有車接送上下班的工作。


可見，“一平方米產(chǎn)權(quán)一票”制+法院對惡意反對者強制執(zhí)行，才是體現(xiàn)了利益相關(guān)方自治與法治的治本之策。既尊重了利益相關(guān)方的產(chǎn)權(quán)，也有利于社會利益最大化。