旅游經(jīng)營者在旅游活動中擅自變更行程安排 嚴重損害旅游者權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任 ——甲旅行社訴某市文化和旅游局行政處罰案 【案件基本信息】 1.裁判書字號 北京市第三中級人民法院（2020）京03行終409號行政判決書 2.案由：行政處罰糾紛 3.當(dāng)事人 原告（上訴人）：甲旅行社 被告（被上訴人）：某市文化和旅游局（以下簡稱市文旅局） 【基本案情】 2018年11月14日，多人先后向被告提交《舉報信》及相關(guān)材料，反映原告、乙旅行社、丙旅行社在共同組織的“9月27日—10月9日歐洲13日游輪之旅”活動中擅自變更旅游行程，嚴重損害旅游者權(quán)益。2018年11月15日，被告決定立案查處。 2018年11月19日，被告對涉案旅游行程的帶團領(lǐng)隊張某進行詢問并制作《詢問筆錄》，張某在筆錄中陳述，其系涉案旅游行程的帶團領(lǐng)隊，在2018年9月28日到達巴黎以后，原告通知原來的游輪取消；第二天原告向張某說了新的方案，說船方換了一個船，換了一個港口，從6晚7天變成了4晚5天，航線也發(fā)生了改變，兩晚的住宿是從原來的船上換到了斯特拉斯堡；游客不同意新的方案，經(jīng)與原告協(xié)調(diào)，入住了原定的酒店，臨時派車安排去了阿姆斯特丹。原告與游客在賠償數(shù)額上未達成一致意見。 2018年11月30日，被告對乙旅行社同業(yè)部經(jīng)理王某某進行詢問并制作《詢問筆錄》，王某某在筆錄中陳述，游客林某等8人是與乙旅行社簽訂的涉案旅游行程合同，由原告實際履行，變更行程這件事直到行程結(jié)束都沒有收到原告的通知。 2018年12月4日，被告對丙旅行社法定代表人杜某進行詢問并制作《詢問筆錄》，其陳述，游客陳某某與丙旅行社簽訂合同，由原告實際履行，至今為止原告也沒有給丙旅行社合理的解釋說明。 2018年12月14日，被告對原告法定代表人曹某進行詢問并制作《詢問筆錄》，曹某在筆錄中陳述，涉案旅游行程成團后是由原告實際出團，原告在2018年9月27中午收到船方的郵件，當(dāng)時這個團的簽證和機票已經(jīng)出了，沒辦法調(diào)整，如果取消會有更大的損失，所以原告綜合考慮整個行程的完整度和游客的利益，積極協(xié)調(diào)，最后船方協(xié)調(diào)更換了另外一艘4晚5天的船，剩下兩晚的住宿船方安排了路上的酒店。后因為客人不同意又緊急預(yù)定了兩晚客人要求的科隆的酒店，從整個成本來看其實原告付出了更多，努力去補救了；原告站在游客和其他旅行社的角度考慮選擇制訂了最佳的方案安排。 2018年12月28日，被告作出《行政處罰事先告知書》。隨后，原告提交《關(guān)于市文旅局對我社“行政處罰事先告知書”的申訴》。2019年1月8日，被告作出《聽證告知書》。隨后，原告向被告提交《聽證申請》。2019年1月17日，被告作出《聽證通知書》及《聽證公告》。2019年1月25日，被告對原告處罰案舉行聽證會。2019年3月18日，被告作出《行政處罰決定書》（以下簡稱《處罰決定書》），認定原告在旅游行程中擅自變更旅游行程安排，嚴重損害旅游者權(quán)益的行為，違反了《中華人民共和國旅游法》第六十九條第一款的規(guī)定，依據(jù)該法第一百條第一項的規(guī)定，給予原告罰款十萬元并責(zé)令停業(yè)整頓二個月的行政處罰。原告不服，遂成訟。 【案件焦點】 原告是否在旅游行程中擅自變更了旅游行程安排以及是否嚴重損害了旅游者的權(quán)益。 【法院裁判要旨】 北京市朝陽區(qū)人民法院經(jīng)審理認為：第一，原告是否在旅游行程中擅自變更了旅游行程安排的問題。首先，旅游者與旅游經(jīng)營者簽訂旅游合同的決定因素在于該項旅游產(chǎn)品的旅游行程安排是否滿足旅游者對此次旅游活動的價值需求。旅行社應(yīng)當(dāng)按照旅游合同的約定履行義務(wù)，不得擅自變更旅游行程安排。其次，旅游法第六十七條規(guī)定，因不可抗力或者旅行社、履行輔助人已盡合理注意義務(wù)仍不能避免的事件，影響旅游行程，造成合同不能完全履行的，旅行社經(jīng)向旅游者作出說明，可以在合理范圍內(nèi)變更合同；旅游者不同意變更的，可以解除合同。本案中，原告在未將不可抗力事由告知旅游者及其他組團社的情況下，私自與船方協(xié)商，造成游覽活動減少、游覽時間縮短。原告直至2019年9月28日即旅游者已到法國、旅游行程已經(jīng)開始的情況下，才通過旅行團領(lǐng)隊向旅游者進行告知，屬于超越權(quán)限自作主張的行為。最后，即使如原告所述，存在涉案旅游活動的往返機票及當(dāng)?shù)鼐频�、用車等費用已全額付款，因不可抗力不可退還的情況，也應(yīng)由旅游者自行決定是變更旅游行程還是解除旅游合同，旅游經(jīng)營者無權(quán)代替旅游者進行權(quán)益判斷。 第二，原告擅自變更旅游行程安排的行為是否嚴重損害了旅游者權(quán)益的問題。首先，作為普通消費者，能夠選定某項旅游產(chǎn)品，并最終與旅游經(jīng)營者簽訂旅游合同，一般取決于該項旅游產(chǎn)品包括旅游目的地的游覽地點、游覽方式以及相應(yīng)的交通、住宿等核心內(nèi)容。上述核心內(nèi)容如果未經(jīng)旅游者同意而進行了變更，勢必造成旅游活動的品質(zhì)降低、旅游者的旅游目的和價值無法實現(xiàn)，嚴重損害了旅游者權(quán)益。其次，涉案旅游活動系涉及多個國家、多個旅游地點、多種交通工具的境外旅游活動，旅游行程是否變更了核心內(nèi)容，造成游覽活動減少、游覽時間縮短等、是否由此嚴重損害旅游者權(quán)益，具有專業(yè)性及復(fù)雜性。對此，法院應(yīng)尊重旅游主管部門在專業(yè)領(lǐng)域的首次行政判斷權(quán)。本案中，被告作為旅游主管部門，結(jié)合涉案旅游活動的行程變更內(nèi)容、造成的后果及旅游者的接受程度等，認定原告的行為嚴重損害了旅游者權(quán)益，并無不妥。 北京市朝陽區(qū)人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決如下： 駁回原告的訴訟請求。 二審法院同意一審法院裁判意見。 【法官后語】 本案的核心問題在于如何理解《中華人民共和國旅游法》第一百條第一項——在旅游行程中擅自變更旅游行程安排，嚴重損害旅游者權(quán)益。對此存在兩種不同的觀點：一種觀點即本案判決所采用的觀點，認為在旅游行程中擅自變更旅游產(chǎn)品的核心內(nèi)容，造成了對旅游者權(quán)益的嚴重損害，除應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任外，還應(yīng)承擔(dān)對破壞市場秩序的行政責(zé)任；另一種觀點認為，本案雖存在擅自變更旅游行程安排的情形，但并未構(gòu)成嚴重損害旅游者權(quán)益。理由如下：首先，旅游主管部門作為行政監(jiān)管機關(guān)對旅游市場主體違法行為進行處罰的前提是旅游市場主體的違法行為構(gòu)成了對旅游市場秩序的破壞，因此在判斷是否構(gòu)成嚴重損害旅游者權(quán)益時應(yīng)當(dāng)考慮是否同時造成了對旅游市場的破壞；其次，本案原告甲旅行社雖然對旅游產(chǎn)品的核心內(nèi)容進行了擅自變更，但是并非原告主觀故意進行變更，而是存在不可抗力的因素，并且在事后進行了積極補救，因此并未嚴重損害旅游者權(quán)益，也并未造成對旅游市場秩序的破壞，旅游者對于旅游公司未按約定履行的行為應(yīng)當(dāng)通過要求承擔(dān)違約責(zé)任進行救濟。 針對上述不同觀點，筆者同意本案判決所采用的觀點。筆者認為，兩種觀點的分歧在于如何判斷在旅游行程中擅自變更旅游行程安排、是否造成旅游者權(quán)益的嚴重損害。對于該條法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面進行考慮： 一是從旅游法制定的背景及立法目的來看，我國制定專門的旅游法是為治理我國旅游業(yè)的快速發(fā)展帶來的旅游市場的亂象，其立法目的在于保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益、規(guī)范旅游市場秩序等。旅游者旅行目的的實現(xiàn)依賴于旅游經(jīng)營者依約履行義務(wù)，旅游經(jīng)營者在旅游行程中如果利用其優(yōu)勢地位擅自變更旅游行程安排，造成旅游者權(quán)益的嚴重損害，勢必會對旅游市場秩序產(chǎn)生不良影響。為平衡旅游者和旅游經(jīng)營者之間的不平等地位，該法的法律責(zé)任部分對旅游經(jīng)營主體的該類違法行為規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任，以此維護旅游者的合法權(quán)益并規(guī)范旅游市場秩序。 二是對于是否應(yīng)當(dāng)考慮旅游經(jīng)營者的主觀過錯程度，首先，旅游法明確規(guī)定了出現(xiàn)不可抗力等因素導(dǎo)致旅游合同無法履行時，旅游經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)如實說明，由旅游者決定是否進行變更或者解除合同；其次，《中華人民共和國旅游法》第一百條第一項規(guī)定的是旅游經(jīng)營者有“擅自”的行為，“擅自”即超越權(quán)限自作主張，主觀上屬于明知，因此旅游經(jīng)營者對旅游行程安排擅自變更，使用不可抗力進行主觀無過錯的抗辯無法成立。 三是旅游者權(quán)益是否造成了嚴重損害的判斷應(yīng)當(dāng)具體問題具體分析，“嚴重”屬于程度判斷，具有一定的裁量空間。因此，在司法審查階段，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)在尊重旅游監(jiān)管部門初步判斷的基礎(chǔ)上，審查旅游監(jiān)管部門作出的認定是否具備一定的合理性。 具體到本案而言，本案中原告雖主張不可抗力因素導(dǎo)致行程改變，但是其自作主張變更行程安排，導(dǎo)致旅游者被迫接受變更后的行程，并且實際造成了游覽路線、游覽時間等核心要素的變化，被告據(jù)此認定屬于嚴重損害旅游者合法權(quán)益具有一定的合理性，并且原告的該種行為屬于對行政法規(guī)范的違反，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)行政責(zé)任。 編寫人：北京市朝陽區(qū)人民法院 唐偉偉 李丹丹